找准方位 理清思路
寻求对策湖南努力实现以良法促发展保善治

    党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，党和国家工作开创了崭新局面，改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就，党和国家事业发生了历史性变革。这其中，党的十八届三中全会开启了全面深化改革的大幕，十八届四中全会作出了全面依法治国的决定。党的十九大进一步提出，中国特色社会主义事业已经进入了新时代，党和国家的事业已处在新的历史方位上。更为重要的是，习近平总书记就全面依法治国提出了一系列新理念新思想新战略，对立法工作提出了一系列重要论述和指示，这些都促使从事立法工作的同志，要清醒认识和准确把握当前立法工作所处的历史方位，深刻学习和领会其中蕴含的精神和重要思想，并用以指导地方立法工作。

    自党的十八大以来，湖南省人大及其常委会的立法工作始终紧扣历史的脉博，始终将立法工作置于党和国家发展的历史方位中去谋划、去推进，始终注意用战略的眼光来认识立法工作的定位和作用，积极作为，进一步理清立法工作思路和方向，不断探索实践，寻求适应新时代立法工作的对策，努力实现以良法促发展保善治。五年多来，湖南省人大及其常委会认真履行法定职责，审议通过了74件省本级地方性法规，审查批准设区的市法规37件以及民族自治地方单行条例12件,内容上主要涵盖了经济发展、生态环保、社会治理创新以及民生保障领域的立法事项，为我省的经济社会发展提供了良好的法制环境和有力的法制保障。

    过去几年我省立法工作体现了以下几个方面的特点：

　　一、把方向：坚持党对立法工作的领导，确保立法工作正确的政治方向

    政治问题，对于人大工作来说，任何时候都是根本性的大问题。立法工作是人大工作的重要组成部分。立法是为国家制规矩、定方圆的重要政治活动，集中体现、反映党和国家的大政方针和决策部署，具有鲜明的政治属性。因而，必须把讲政治摆在人大工作、立法工作的首要位置。讲政治落实到立法工作中，最根本的就是落实“两个坚决维护”、不断增强“四个意识”，坚决贯彻落实党委的决策部署，切实通过法定程序使党的主张成为国家意志。具体来说，就是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于依法治国以及立法工作的重要论述和指示，武装头脑、学懂悟透，并自觉转化为立法工作的行动指南，准确体现和落实到立法的各个环节、各个方面，贯彻到每一项具体的法律制度设计中去，惟有如此，立法工作讲政治、讲坚持党的领导才有根基，才能落实。

    党的十八大以来，湖南省人大常委会始终将党的领导贯穿于立法工作的全过程，内化于心、外化于形。一是立法规划和年度立法计划按程序报请省委研究审定。2018年换届后，及时拟定本届省人大常委会立法规划，并报省委原则同意，这在湖南立法工作实践中是第一次。年度立法计划每年都报省委常委会研究确定。因形势、任务变化需要作重大调整的，及时向省委报告，提出调整建议。二是完善党领导立法工作体制机制。为了贯彻落实党中央文件精神，省人大常委会党组通过了《中共湖南省人大常委会党组贯彻<中共中央关于加强党领导立法工作的意见>若干规定》。同时，严格遵照执行中共湖南省委2017年出台的《省委领导地方立法工作规程（试行）》，自觉将立法工作置于省委领导之下。三是坚决贯彻党委意图。对于省委提出的立法建议，我们及时调整立法计划、启动立法程序，按时保质完成省委交办的立法任务。比如，2015年，为了落实省委作出的关于实施精准扶贫加快推进扶贫开发工作的决议，根据省委的要求，我们积极推进农村扶贫开发的立法工作，于当年12月就制定出台了《湖南省农村扶贫开发条例》，有力地促进了我省扶贫工作法制化、规范化。四是对立法中遇到的重点难点问题，及时向省委报告，提请省委决定。少数民族工作立法政治性、政策性都很强。2017年在修改《湖南省散居少数民族工作条例》过程中，我们对条例调整范围等重大问题，及时向省委领导请示，根据指示和要求，及时对法规草案进行修改完善。总之，我们认为，只要我们始终坚持党对立法工作的领导，始终坚持将党中央的大政方针和省委的中心工作作为立法工作的先导、指引和重要遵循，我们的立法工作就能始终保持正确的政治方向并不断取得新的成绩。

　　二、强宗旨：坚持以人民为中心的立法理念，不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感

    人民立场是我们党的根本政治立场，体现人民共同意志、保障人民当家作主、维护人民根本利益，是健全和完善中国特色社会主义法律体系的基本原则。坚持以人民为中心、立法为民的立法理念，是做好立法工作的根本目的。党的十九大指出，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标。坚持以人民为中心的立法理念，落实到立法工作中，就是我们要始终坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，从人民的实践创造中汲取智慧，从人民的发展要求中获得动力。

    党的十八大以来，湖南省人大常委会把保障和改善民生问题作为立法工作的重点，将立法为民理念贯彻始终。一是在项目选择上坚持民生优先。通过深入调查研究，及时准确了解民生领域存在的突出问题，在立法项目安排上倾注更多资源，围绕广大人民群众关注的热点、难点问题开展立法。比如，我们为了适应人口老龄化趋势，构建多层次、可持续的养老服务体系，我们制定出台了《湖南省实施老年人权益保障法办法》；为了解决中小学生、幼儿上学难和入园难的问题，破解中小学校幼儿园规划建设的无序状态，促进教育事业健康发展，我们制定出台了《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》，取得了良好的社会效果。此外，我们还围绕大气污染防治、固体废物污染防治、食品安全、消费者权益保护、饮用水源保护等方面，积极开展立法，制定了一大批关系人民群众切身利益的地方性法规。二是制度设计上坚持权利本位，注重维护人民群众合法权益。立法理念上由政府权力、公民义务为本位，向公民权利、政府责任为本位转变，既注重方便政府管理，更注重保护管理相对人的合法权益，处理好公权与私权、权力与责任的关系。比如，我们在修订《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》时，一方面既要赋予政府及相关部门统一监管的职责和职权，维护广大人民群众身心健康；另一方面，又要方便人民群众的生产生活，保护行政相对管理人的合法权益。经过广泛调研，深入论证，充分听取基层政府、从业者和消费者的意见和建议，以权利作为出发点和落脚点，实现了二者之间的平衡。三是在立法过程中坚持深入群众，问需于民，问计于民。充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，保证人民群众通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，体现人民的意志和利益。比如，我们在编制立法规划、年度立法计划和进行法规草案修改过程中，始终公开向社会公众征集意见；先后选择《湖南省消费者权益保护条例》《湖南省物业管理条例》等社会关注度高的立法项目举行立法听证会，让人民群众参与到立法过程中来，寓立法于宣传中。

　　三、促发展：坚持立法围绕中心、服务大局，推动全省经济高质量发展

    法律属于上层建筑，是由经济基础所决定并为经济基础服务的。党的十九大提出，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴，不断提高人民生活水平，必须坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务。发展仍然是解决我国一切问题的基础和关键。这个基本判断就决定了我们的立法工作必须坚持从我们的国情和实际出发，即从我们仍处于并将长期处于社会主义初级阶段这个最大的实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕经济建设这个中心任务，紧紧围绕科学发展这个理念，来思考、谋划和推进我们的立法工作。

    党的十八大以来，我省正处于湖南全面建成小康社会进而开启实现基本现代化新征程的关键时期，正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。基于这个判断，中共湖南省委提出了大力实施创新引领、开放崛起战略，着力建设经济强省、科教强省、文化强省、生态强省、开放强省的宏伟目标。为此，湖南省人大常委会始终紧紧围绕省委中心工作、服务全省经济社会发展大局来开展立法工作。一是继续将加强经济立法工作摆在突出的位置。为适应经济社会发展的需要，制定、修改了一批推动转变经济发展方式，促进经济可持续发展的地方性法规。比如，围绕加快推进信息化建设，出台了《湖南省通信条例》《湖南省无线电管理条例》；围绕推进新型城镇化建设，统筹城乡一体化，出台了《湖南省实施城乡规划法办法》；为了规范乡镇财政行为，助推乡镇经济社会发展，夯实乡镇基层政权，在国内率先制定了《湖南省乡镇财政管理条例》。此外，我们为了落实中央深化行政审批制度改革、简政放权的要求，进一步优化经济发展环境，修改了《湖南省行政事业性收费条例》《湖南省服务价格管理条例》《湖南省市政公用事业特许经营条例》等法规，为我省经济发展提供了良好法制环境。二是围绕实施创新引领、开放崛起战略开展立法。湖南省第十一次党代会提出，为落实“一带一部”区域定位，必须大力实施创新引领、开放崛起战略。为了实现这一战略目标，湖南省人大常委会主动作为，围绕这一战略目标，积极运用法治思维和法治方式来推动改革、引领发展。我们修改了《湖南省技术市场条例》《湖南省专利条例》《湖南省实施就业促进法办法》《湖南省实施招标投标法办法》，将《湖南省高新技术发展条例》《湖南省实施科技成果转化法办法》《湖南省长株潭国家自主创新示范区条例》《湖南省实施中小企业促进法办法》等一批事关经济发展全局的法规列入了立法计划。三是围绕促进经济可持续发展，加强生态文明领域立法。湖南省人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的生态文明思想，坚持通过实行“最严格的制度、最严密的法治”来解决生态环境保护治理问题，确保生态环境和治理工作在法治轨道上有序推进。比如，为了保护“长株潭之肺”的核心生态区，我省人大常委会首次以立法的形式，制定了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》；为了还老百姓蓝天白云，我省出台了《湖南省大气污染防治条例》；为了保护好我省“一湖三山四水”，我省出台了《湖南省湘江保护条例》、修订了《湖南省森林公园条例》，将《湖南省环境保护条例》《湖南南山国家公园条例》《湖南省土壤污染防治条例》等一批涉及生态环保类的法规列入了立法计划。

　　四、建机制：发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法工作组织协调

    党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用。这既是全面推进依法治国的重要举措，也是发挥立法引领和推动作用、加强和改进立法工作的有效途径。2015年修改后的立法法也对健全人大主导立法工作的体制机制作了规定。这些都为我们如何充分发挥人大在立法工作中的主导作用提供了指南和遵循。

    党的十八大以来，湖南省人大常委会探索通过不断完善立法工作体制、机制来努力发挥人大在立法工作中的主导作用。实际工作中，我们紧紧把握了以下几个主要环节：一是以立法规划和年度立法计划为抓手，把握好立项环节的主导。在编制立法规划和立法计划时，围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党委重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重点领域立法，在广泛征求意见基础上，对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、全面论证、科学选择。通过立法规划和年度立法计划的编制、公布和督促落实，加强对立法工作的统筹安排。为此，我们制定了《湖南省人大常委会年度立法计划编制规则》《湖南省地方立法工作规程》；通过与省政府法制机构召开年度立法计划实施推进会、年中立法工作联席会等工作方式，全程把控立法计划的督促落实。二是把握起草环节的主导。对于关系本地经济社会发展大局的立法项目，或者跨部门职权和创制新机制体制的重要立法项目，人大常委会主动组织起草。比如我省高新技术发展条例的修订，就是由省人大教科文卫委组织起草、提出议案的。对有关部门负责起草的法规案，人大有关专门委员会和常委会工作机构通过前期介入、把握起草进展和动态，了解法规草案中的矛盾和焦点问题，督促法规草案如期提请审议。为此，我们制定了《湖南省地方性法规草案起草工作若干规定》，推动多元化法规草案起草方式。三是把握审议环节的主导。在立法工作中，我们紧紧抓住每一部法规草案的关键条款深入进行审议，重点解决重大制度设计的难点问题。同时，对于审议中争议较大的法规案，我们充分听取各方意见，把握症结所在，主动与政府进行沟通，共同研究解决；难以协调解决的，及时提请省委研究确定。为了调动各方面的积极性，共同做好立法工作，我们制定了《湖南省本级地方性法规沟通协调配合若干规定》。四是充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用。在立法工作中，我们始终注意发挥好人大代表和常委会组成人员来自各行各业、了解实际情况、反映群众意愿、回应人民呼声的巨大优势。我们始终将代表议案建议办理与编制立法规划计划、制定修改法规结合起来，邀请代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，拓宽基层代表参与立法工作的渠道，认真吸收代表提出的意见和建议。为了完善代表参与立法工作的机制，我们制定了《湖南省人大常委会征求省人大代表和市州人大常委会立法意见若干规定》。

    在新时代，我省立法工作将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，紧紧抓住提高立法质量这个关键，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，更好地发挥立法的引领与推动作用，为我省全面建成小康社会、推进五个强省建设提供坚强的法制保障。