加强生态环境保护地方立法
为打造西部地区生态文明先行区
筑牢法治基础

    加强生态文明建设和生态环境保护，是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为推进全面深化改革作出的重大战略部署。党的十九大报告明确提出要树立践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。今年以来，党中央和全国人大常委会对加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战作出了一系列重大决策部署，强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，要求“建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度”，这对我们做好新时代生态环境保护立法工作提出了新的更高要求。

　　一、宁夏生态环境保护立法基本情况

    宁夏地处西北内陆地区，自然生态脆弱，环境敏感复杂，水资源严重短缺，是全国生态系统最为脆弱的省区之一。多年来，在自治区党委的坚强领导下，自治区人大及其常委会认真贯彻落实中央生态文明建设和环境保护各项决策部署，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的绿色发展理念，积极开展地方立法工作。自1982年制定出台征收排污费暂行实施办法第一部生态环境保护法规以来，截止今年7月底，共制定生态环境保护方面法规33件，其中，现行有效的28件，为宁夏生态环境保护提供了坚强的法律支撑。

    （一）针对水资源匮乏质差，干旱缺水的现状，加强“水”立法。水资源严重短缺，是长期以来制约我区经济社会发展和影响人民群众生产生活的一个重要因素。宁夏干旱半干旱面积占全区总面积的75%以上，是全国水资源最为匮乏的省区之一。资源性缺水、工程性缺水与水质型缺水情况并存，人均水资源量只有176立方米，仅占全国人均值的1/12，加上国家分配宁夏过境黄河水，人均占有量仅627立方米，不到全国平均水平的1/3。针对水资源量少质差，干旱缺水这一基本区情，宁夏先后制定出台了实施水法办法、水工程管理、水资源管理、抗旱防汛、节约用水、泾河水源保护区等7件法规，这些法规全面系统地对自治区管水、用水、防水、水资源保护利用、水工程建设管理等方面进行规范和调整，突出“节水”，强调“保护”，规范“用水”，提高“水质”的用水、管水理念，较好地解决了“水”的问题。如制定的水资源管理条例，将国家关于水资源管理的三条制度“红线”贯穿其中，设定了水权管理制度、水资源统一管理制度、水资源论证制度、用水总量控制制度等七项制度，使水资源管理模式实现从供水管理向需水管理转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从粗放利用向高效利用转变，从事后治理向事前预防转变，为合理开发、利用和保护水资源，发挥水资源综合效益，促进经济社会可持续发展提供了法律保障。

    （二）针对土壤沙漠化、荒漠化和水土流失严重情况，加强“山、林、湖、草”立法。宁夏三面环沙，荒漠化面积占全区国土面积的53.5%，沙化面积占国土面积的22.1%，是全国荒漠化问题最突出的省区之一，也是水土流失最严重的的省区之一。从上世纪五十年代起，宁夏人民就开始了防沙治沙、治理水土流失的探索，创造出“中卫沙坡头林场防沙治沙经验”，涌现出“灵武市白芨滩林场”、“盐池县白春兰”、“彭阳县小流域综合治理”等一批国家生态建设、水土保持、防沙治沙先进单位和劳模，积累了许多切实可行的防沙治沙、涵养水源、小流域综合治理等生态保护经验。为了加大自然生态修复力度，防治荒漠化面积扩大，固化“山、林、湖、草”保护治理措施，先后制定了天然林保护、草原管理、实施水土保持法办法、禁牧封育、防沙治沙、湿地保护、六盘山贺兰山罗山国家级自然保护区等法规，推动了天然林和草原的保护管理、水土流失治理和防沙治沙等工作的开展，生态环境逐步恢复发展，步入了良性循环轨道，成为全国第一个实现沙漠化逆转的省区。

    （三）针对大气、水体、土壤污染日趋严重，加大环境污染防治立法。我区倚重倚能的产业结构特点，给资源开发利用和环境保护带来巨大压力。为转变发展方式，加强资源保护，减少工农业生产对环境的影响和破坏，一是加强土地、矿产等自然资源的立法保护，先后制定了矿产资源管理、煤炭资源勘察开发与保护等法规，对资源的规划建设、勘查开发、有偿使用、环境保护等进行了严格规范，促进各类自然资源的合理开发和综合保护利用。二是加快绿色发展立法步伐，制定了实施节约能源法办法、绿色建筑发展等法规，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策，将绿色可持续发展融入节能生产生活全过程，倡导节能、节水、节地、节材和环境保护，进一步减少不合理能源消费，提高能源综合利用水平，促进绿色发展。三是加大环境污染防治立法，制定污染物排放管理、大气污染防治等法规，对大气、水体、土壤污染等关键环境问题作出针对性规定，确立了污染物排放许可制度、污染违法按日连续计罚制度等，增加了环境保护“刚性条款”，加大了环境污染违法行为的惩治力度，切实加强对各类环境要素的保护和治理力度，有效遏制了环境污染的发生。

    （四）针对生态环境保护共性问题和突出问题，加强综合性立法。一是为了加强和普及环境教育，提高全社会环境保护法治意识，在全国率先制定出台了环境教育条例。从环境教育规划、组织、指导，教育方式和措施等对开展生态环境保护教育作出规定，对加强生态文明法律知识和科学知识宣传普及，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，引导全社会增强生态意识、环保意识、节约意识，自觉履行生态环境保护法定义务发挥了积极作用。二是为了全面规范和统筹环境保护工作，促进经济社会全面协调可持续发展，结合宁夏实际，在细化量化上位法的基础上，制定了环境保护条例。三是在开展空间规划（多规合一）国家级改革试点取得阶段性成果的基础上，制定了空间规划条例。通过立法，确立了空间规划作为实施各类开发建设活动、国土空间用途管制、制定其他规划基本依据的法律地位。划定了生态保护、永久基本农田和城镇开发边界“三条红线”，统筹空间管制、国土开发和资源保护等要素，构筑起区域、城乡一体的生态环境安全格局。条例的制定出台，对其他生态环境保护地方性法规的制定与执行具有重要的促进作用。这些法规，改变了以往生态环境保护单项立法数量较多，综合性立法数量不足的情况，从不同角度和层面，对宁夏生态环境保护作出了制度安排。

　　二、宁夏生态环境保护立法的做法和体会

    宁夏作为国家“两屏三带”重要的生态安全屏障，承担着维护区域生态环境安全和保护的重要使命，为充分发挥立法的引领和推动作用，把“保护生态环境必须依靠制度，依靠法治”的要求落到实处，我们在生态环境保护立法工作中，自觉遵循和把握经济规律、自然规律、社会发展规律、立法活动规律，紧紧围绕中央关于生态文明建设的重大部署和自治区第十二次党代会确立的“生态立区”战略开展立法，走出了一条符合宁夏实际的生态环境保护立法之路。

    （一）始终坚持以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，牢固树立“生态兴则文明兴”的立法理念。思想是行动的先导，正确的立法理念是制定良法的前提。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、不懈探索，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题，系统形成了习近平生态文明思想。习近平生态文明思想聚焦人民群众感受最直接、要求最迫切的突出环境问题，深刻阐述了生态兴则文明兴，人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山，良好生态环境是最普惠的民生福祉，山水林田湖草是生命共同体，用最严格制度最严密法治保护生态环境，建设美丽中国等一系列新思想新理念新观点，是做好生态环境保护立法工作的强大思想武器。我们在生态环境保护立法过程中，始终自觉地用这一思想武装头脑、指导实践、推动工作，尤其是将总书记2016年7月视察宁夏时关于“要大力加强绿色屏障建设，强化源头保护，下功夫推进水污染防治，保护重点湖泊湿地生态环境，加强黄河保护，坚决杜绝污染黄河行为，让母亲河永远健康”的重要指示，作为开展生态环境保护立法工作的“主心骨”和“定星盘”，切实转变观念，坚决摒弃以往以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，及时调整立法方向、统筹立法资源，凝聚立法力量，形成立法共识，筑牢做好生态环境保护立法工作的思想基础。

    （二）始终坚持党的领导，把党的领导和要求贯穿到生态环境保护立法工作的全过程和各方面。党的领导是做好生态环境保护立法工作的根本保证。我们在生态环境保护立法工作中，一是坚持将生态环境保护立法工作同自治区党委确立的“生态立区战略”部署相统一、相合拍，紧紧围绕自治区确立的“打造西部地区生态文明先行区”目标，谋划生态环境保护立法工作，积极主动把生态环境保护工作中需要用法规规范和解决的突出问题作为立法重点，确保党的主张通过法定程序成为全社会共同遵循的行为规范，以实际行动推动中央及自治区党委有关生态环境保护决策部署得到贯彻落实。二是坚持人大常委会党组向同级党委请示报告工作制度，在审议、修改生态环境保护法规案时，对于一些重点难点问题以及意见分歧较大的问题，及时向党委请示汇报，把党的领导和要求贯彻到生态环境保护立法工作的全过程和各个方面，保证了法规的顺利通过。

    （三）始终坚持发挥人大在立法中的主导作用，充分调动各方立法的积极性。生态环境保护立法涉及面广、调整的社会关系复杂，具有较强的科学性、专业性。为妥善解决生态环境保护立法过程中部门利益诉求多，工作协调难度大等问题，充分调动各方立法积极性，广泛凝聚社会共识，我们在立法工作中，注重发挥人大在立法工作中的主导作用，认真行使好宪法和法律赋予的立法职权，努力保证自治区急需的生态环境保护法规及时出台。一是把握立项环节的主导。按照自治区生态环境保护工作的总体要求，统筹安排立法项目，完善项目征集制度，加强必要性、可行性论证，确保所筛选法规项目的科学性。二是把握起草环节的主导。对政府相关部门和单位牵头起草的法规案，人大有关委员会提前介入，把握主动，将一些重大问题解决在起草过程中；对经济社会发展具有全局性的生态环境保护法规案，由人大牵头，组织相关部门和专家学者共同起草。鉴于自然生态系统和环境保护的专业性、特殊性，开展委托第三方起草法规案模式，如大气污染防治条例，我们与环保部门委托法律专业团队承担法规案的起草工作。三是把握审议修改环节的主导。一方面遵循立法活动规律，对生态环境保护工作中的一些重点难点问题以及意见分歧较大的问题，坚持从大局出发，跳出部门利益来思考和解决，有所坚持、有所担当，不回避矛盾，敢于在矛盾的焦点上“砍一刀”，保证了法规的质量。另一方面，通过公开征求意见、深入基层调研、开展立法论证、论辩、立法协商等，广泛听取专家学者、专业部门及社会各界的意见，充分调动各方参与生态环境保护立法工作的积极性。

    （四）始终坚持以问题为导向，通过立法着力解决生态环境保护中的突出问题。一部好的法规最重要的是要能解决实际问题。我们在生态环境保护立法工作中，始终坚持问题导向，做到“针对问题立法，立法解决问题”。一是围绕生态环境保护工作中亟需规范的事项，做好立法项目的筛选工作。如在编制自治区十二届人大常委会立法规划和今年立法计划中，为落实生态立区战略确定的打造沿黄生态经济带、构筑西北生态安全屏障、大力整治环境污染的要求，及时将生态保护红线、绿色建筑发展、地质环境保护、河湖保护和管理、防治水体污染、土壤污染等项目纳入到立法规划计划中，为推进生态立区战略，打造生态文明先行区建设作了充分的制度准备。二是围绕生态环境保护工作中存在的突出问题，切实做好法规的制定修改。如为了加强湿地保护，依法解决湿地保护过程中存在的随意填埋湿地、排放污水、倾倒废弃物等情况的发生，严格落实湿地保护措施,加大对破坏湿地行为的处罚力度，为保护湿地提供了法律依据。如为了加大水土流失治理力度，巩固退耕还林还草成果，在制定实施水土保持法办法、防沙治沙、禁牧封育等法规中，规定了坡度15度以上的山地禁止开荒种地；禁止滥挖甘草，滥搂发菜，过度放牧，破坏植被等，有效促进了自然生态环境的修复。如为了解决人民群众反应强烈的恶臭气体排放问题，在制定大气污染防治条例中，规定政府应当制定严于国家标准的地方恶臭排放标准。这些措施增强了立法的针对性、实效性、可操作性，实现了生态环境保护立法由被动向主动、表层向纵深的转变。

　　三、做好新时代生态环境保护地方立法的思考

    宁夏生态环境保护立法虽取得了一定成绩，但总体看，与全国人大常委会通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》要求还有一定差距。主要表现在，对生态环境保护的重要性、艰巨性、复杂性认识还不到位，一些重点领域和关键环节的生态环境保护立法还未制定；在细化量化上位法具体规定时，用立法手段推动生态环境保护的力度和措施不强；立法的引领推动作用发挥不够，现有立法产品还不能完全满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。如何通过立法，加快推进打造西部地区生态文明先行区建设进程，实现“天蓝、地绿、水美、空气清新”的奋斗目标，是今后我们进一步做好生态环境保护地方立法工作必须要面对和着力解决的问题。

    （一）强化生态环境保护立法理念。建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度，改善生态环境质量，是国家生态环境保护治理能力和治理体系现代化的重要体现，也是生态环境保护立法工作遵循的基本原则。要始终坚持生态兴则文明兴，促进人与自然和谐共生，践行绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉的理念，紧紧围绕生态立区战略，着力解决生态环境领域的突出问题，努力建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然的和谐相处、协调发展。通过立法，切实提高政府、企业和其他环境保护主体的责任意识，进一步增强公民环境保护意识，努力推进全社会共同保护生态环境的良好社会氛围。

    （二）提高生态环境保护地方立法的针对性。立法的针对性是立法实效的前提和基础。做到立法的针对性必须立足解决实际问题，坚持急需管用的立法思路。一是提高立法选项的针对性。要着眼于解决生态环境保护急需的问题确定立法项目，逐步填补生态环境保护立法项目空白，构建相对完整的生态文明建设和环境保护法规制度框架。根据宁夏实际，应在以下方面研究开展生态环境保护立法。针对生态文明建设和环境保护综合性法规较少的现状，研究制定促进生态文明建设条例、生态保护红线条例；针对污染防治方面的薄弱环节，研究制定土壤污染防治条例、水体污染防治条例、固体废物污染防治条例、噪声污染防治条例等，逐步建立健全覆盖水、气、声、渣、光等各种环境污染要素的污染防治法规制度；针对绿色发展动力不足，资源能源利用率不高的现状，研究制定绿色建筑发展条例；针对河湖保护管理职责不清晰、体制机制不完善的情况，研究制定河湖保护管理条例；二是要着力提高法规条文的针对性。要结合宁夏实际，在国家生态环境保护立法的基础上，作出细化、具体化、可操作、切实解决问题的规定，成熟几条规定几条。要树立法律的刚性和权威，严格落实生态环境保护措施，严格执行国家环保技术规范标准，减少倡导性、宣示性重复性的规定，使制定的法规更具可执行性和可操作性。

    （三）完善生态环境保护地方立法的科学化机制。推进科学立法，就是要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，这直接关系到生态环境保护立法能否得到有效实施。一是建立适应生态环境保护立法的选项机制。生态环境保护立法需求广、空白点多，每年立法计划安排的项目又十分有限。如何使有限的立法资源用在刀刃上，必须加强立法项目的筛选。加强对生态环境保护立法项目必要性、可行性论证，引进专家论证、评估机制，以便突出重点，权衡轻重缓急，通过立法着力解决生态环境保护工作中急需调整的重大问题。二是要建立切实可行的生态环境保护立法起草机制。要充分发挥人大对立法的主导作用，推进落实立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的三方联合起草法规工作机制，完善第三方委托起草法规制度，切实提高法规质量，确保法规所确定的各项生态环境保护制度得到贯彻落实。三是要健全生态环境保护立法评估和法规清理机制。针对生态环境保护的特点有针对性的开展评估工作，进一步完善评估的指标体系和评估程序，把评估结果作为生态环境保护立法进一步修改完善的依据。要建立生态环境保护立法定期清理机制，形成清理的常态化，对不符合不衔接不适应法律规定、中央精神、时代要求的，及时进行废止或修改，形成生态环境保护立法立、改、废的良性循环。

    （四）增强生态环境保护地方立法的民主性。推进民主立法，关键是通过各种途径推动和保障公民有序参与立法，使立法更好地汇聚民意、凝聚社会共识。生态环境保护立法与人民群众切身利益关系密切，涉及面广、民众普遍关心，增强地方生态环境保护立法的民主性就显得尤为重要。一是要广泛吸纳民意。凡是涉及生态环境保护的立法项目都要公开征求意见，认真研究吸纳公众提出的意见。事关公众权益重大问题的生态环境保护法规案，要广泛深入听取意见，并在立法中得到反映。二是科学吸纳意见。通过采取听证、论证、论辩等方式，听取利害关系人和专家学者的意见，比较分析不同诉求，科学运用意见成果，在法规中最大限度地吸纳各方面的意见和建议。三是要提高立法透明度。建立健全新闻发布会和公民旁听制度，让公民充分参与生态环境保护立法过程，形成法规案审议、表决等情况向民众公开的常态化。四是要发挥人大代表和民主党派人士的作用。积极邀请相关领域的人大代表参与法规案起草、调研、审议的全过程，通过立法协商，征求社会各界的意见，努力将代表和社会各方面的意见在法规中得到充分体现。