用最严格法律制度护蓝增绿打好巴蜀生态环境保卫战

    生态文明建设关系中华民族永续发展，关系人民福祉。四川是长江上游重要生态屏障和水源涵养地，加强生态文明建设不仅关系巴山蜀水的秀美风光，更关系国家生态安全和长远发展。近年来，全省上下认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实新发展理念，以习近平生态文明思想为指引，以改善生态环境质量为核心，以解决突出生态环境问题为重点，持续加强生态环境保护领域法治建设，全省生态环境质量持续向好。

    生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生福祉的重大社会问题。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。建设生态环境保护法治体系必须坚持立法先行。四川省人大常委会坚持以人民为中心，把良好的生态环境作为最公平的公共产品，作为最普惠的民生福祉，加快推进生态环境保护立法，完善生态环境保护法规，强化法规制度衔接配套，用最严格制度最严密法治保护生态环境。截至目前，四川省人大常委会共制定涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规47件，批准市州地方性法规32件、民族自治地方单行条例37件。下面将我省加强生态环境保护地方立法工作的有关情况和一些初浅的思考作一个简单汇报。

　　一、基本情况和主要做法

    （一）突出地方特色，完善我省生态环境保护地方立法

    党的十八大以来，我省生态环境保护地方立法始终坚持问题导向，贯彻经济社会发展与环境保护相协调的基本原则，在从严要求进行源头控制、从严要求进行问责追责、从严要求进行排污监管及污染治理、从严规定法律责任制度上体现地方特色。

    一是修订《四川省环境保护条例》，理顺经济社会发展与环境保护的关系，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系；从生态环境保护综合制度层面压实政府监管责任，保障生态环境安全，应对突发环境事件，全方位防治环境污染，强化信息公开与公众参与，从严惩处环保违法行为，解决我省各类环境突出问题。

    二是制定《四川省辐射污染防治条例》，针对我省拥有的核设施种类数量居全国前列，同时也是电磁辐射设施设备使用大省的实际，把电离辐射、电磁辐射等内容纳入地方性法规。为加强我省辐射环境监督管理，条例对辐射污染防治管理体制、营运单位的主体责任、监管部门的职责、野外使用放射源和射线装置作业活动管理、地方政府对民用核设施监管等方面作出细化规定，促进我省核技术与电磁技术的安全利用，确保环境安全和公众健康。

    三是制定《四川省固体废物污染防治条例》，应对我省生产、生活领域固体废物数量急剧增加的实际，细化上位法规定；将固体废物污染防治工作纳入政府规划和目标管理；将固体废物监督管理延伸至基层街道、乡镇；明确专门机构负责管理固体废物；加强对一般固体废物和危险废物管理的环境监管；鼓励有关企业参加社会保险，细化、巩固并推进污染物减排，防范环境风险。

    目前，我省已形成以《四川省环境保护条例》为统领，《四川省辐射污染防治条例》《四川省饮用水水源保护管理条例》《四川省固体废物污染环境防治条例》《四川省自然保护区管理条例》《四川省<中华人民共和国大气污染防治法>实施办法》《四川省<中华人民共和国环境影响评价法>实施办法》为支撑的生态环境保护地方性法规制度。

    （二）维护法制统一，加强生态环境保护法规全面清理

    四川肩负着建设长江上游生态屏障和维护国家生态安全的重大使命。省人大常委会坚决贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对四川工作的重要指示精神，坚决践行“绿水青山就是金山银山”的重要发展理念，全面落实土地管理法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、节约能源法、循环经济促进法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动物保护法等相关法律；全面清理现行地方性法规和政府规章中与推进绿色发展不相适应的内容，有序推进地方性法规和政府规章“立改废”。

    认真汲取甘肃祁连山国家级自然保护区立法“放水”的深刻教训，在加强生态环境保护地方性法规清理的基础上，协调省级有关部门，初步梳理建立生态环境保护法律法规禁止性、限制性规定法规库作为地方立法重要依据，把牢立法底线，切实防控立法质量风险，坚决确保国家法律、行政法规和各项环保政策在我省得到全面贯彻落实。

    为进一步维护法制统一，加强与相关上位法的衔接，2018年我省地方立法计划中明确了6项关于生态环境保护实施性立法项目，其中地方性法规制定修改类项目4项，分别为：《四川省自然保护区管理条例》（修正）、《四川省固体废物污染环境防治条例》（修正）、《四川省〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施办法》（修订）、《沱江流域水环境保护条例》（新制定）；调研论证类项目2项，分别为：《四川省〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施办法》（修订）、《四川省土壤污染防治条例》（新制定）。

    （三）完善工作机制，指导市州加强生态环境保护立法

    2015年修改的立法法赋予设区的市地方立法权。目前，我省21个市州均开始行使地方立法权，是全国新增地方立法主体最多的省。在我省21个市州地方生态环境保护立法工作中，省人大法制委、常委会法工委按照与法律和行政法规不抵触，与其他有关省级地方性法规相协调的原则，切实加强指导服务，通过“三道防线”的层层把关，确保市州地方立法质量。

    一是在法规立项环节。通过各市州提前书面报送下一年度立法计划的方式，提前了解市州制定立法计划、确定立法项目的有关情况，统筹协调各市州报批法规工作；指导帮助市州按照法定权限依法立法，对上位法进行“拾遗补缺”，保证法律、行政法规和省人大及其常委会制定的地方性法规在本地区有效实施。

    二是在征询意见环节。市州拟报请批准的地方性法规草案在提请本级人大常委会表决前一个月，必须书面征求省人大法制委、常委会法工委意见。省人大常委会法工委书面征求省人大相关专门委员会和省政府各有关部门意见，并在此基础上就法规草案中存在的问题，与市州人大常委会有关方面提前反复沟通，修改完善法规草案，形成“最大共识”。

    三是在正式审批环节。通过正式报审地方性法规批准前的合法性审查，筑牢维护法制统一的“最后一道防线”。省人大法制委、常委会法工委加强对报审法规的合法性审查，凡涉及设定行政许可、行政强制、行政处罚等事关老百姓权利规定的，都要进行严格审查；发现合法性问题，及时与市州人大常委会沟通，建议撤回议案予以修改后再提请批准。

　　 二、存在的困难和问题

    从我省地方立法实践来看，各市州在生态环境保护和污染防治方面的立法较为集中。两年多来，新增行使地方立法权的20个市州共制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面地方性法规27件，其中涉及生态环境保护地方性法规共19件，比例高达到70.4%。我省审查批准设区的市和州生态环境保护地方立法中存在的困难和问题主要集中在如下几个方面。

    立法理念问题。良法的实现，关键在于立法理念对立法的恰当指引。德国法理学家拉德布鲁赫说过，“法律是按照其意义必须服务于法律理念之物”。立法理念有助于立法者纵观全局认识和把握立法，为立法实践活动提供指导思想。在生态环境保护立法中，设区的市和州立法理念抽象层面的问题主要体现在立法价值取向上，即在贯彻绿色发展理念，处理保护与发展的关系上容易出现偏差，表现为在严格上位法禁止性限制性规定和如何细化、延伸管理措施方面，更多地考虑是发展，或者担心严格保护会不会限制发展。在立法理念具体层面的问题主要体现在对法规项目缺乏科学论证，表现为立法必要性、针对性、操作性论证不充分；缺乏对立法规律的认识和把握，把立法当成一般性工作安排和项目来“跑”；立法过分强调体例完整，“大而全”针对性不强，用立法的方式解决执法不严的问题，个别甚至出现用立法的方式来对上位法搞变通打折扣。

    立法程序问题。立法法规定，省级人大常委会对报请批准的设区的市和州制定地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。明确了省级人大常委会审查批准市州地方性法规工作中的四个原则，一是仅限合法性审查，二是仅有批准权限，三是批准机关对立法质量承担责任，四是有限时间批准。立法实践中，由于对合法性审查的内容、原则、标准没有具体详细规定，实践中模糊了合法性审查和适当性审查的界限，且由于省级人大并非法律和行政法规的制定机关，合法性的最终解释权不在省级人大常委会，合法性审查容易出现误区。同时，立法法规定，立法应当科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。实践中，市州地方立法中细化、延伸上位法管理措施，作出增加公民、法人、其他组织义务和国家机关权力的创设性规定时，省级人大常委会为确保立法质量，对其中出现的合法性问题和明显不适当问题，包括明显文字错误提出修改，在短时间内往往难以协调制定机关处理。

    立法技术问题。甘肃祁连山国家级自然保护区严重破坏生态环境事件反映出立法层面的问题，教训极为深刻，引起地方立法层面高度警觉。按照中央和全国人大关于涉及生态文明建设和环境保护地方性法规专项清理工作要求，发现地方性法规、单行条例存在对上位法关于生态环境保护禁止性或者限制性规定有选择地作出规定，必须限期作出处理。但鉴于立法法关于制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定，且“对上位法关于生态环境保护禁止性或者限制性规定有选择地作出规定”缺乏明确标准，带来地方生态环境保护立法和法规清理工作中如何准确把握的实际困难。

    立法能力问题。立法工作关键在人。立法能力是做好立法工作、保证立法质量的基础和前提，特别是对于新赋予立法权的设区的市和州来说，加强立法能力建设既是当务之急，又是一项长期任务。地方立法工作人员和工作能力不足是制约地方立法质量的瓶颈。目前四川省级和市州人大立法工作人员数量严重不足，距全国人大常委会领导关于省级人大常委会法制工作机构工作人员数量30人左右，市州人大常委会法制工作机构工作人员数量10 人左右的要求，差距较大，且市州人大常委会新增立法工作人员普遍缺乏立法工作实践经历。在立法实践中，由于设区的市和州政府法制工作机构力量薄弱且面临改革，市州人大在立法工作中普遍“被动”走到前台主导立法。由于市州地方立法刚刚起步且立法能力不足，为确保立法质量，基本上是省级人大常委会法制工作机构在手把手教，逐字逐句改，保姆式传帮带。2017年四川省人大常委会审议制定省级地方性法规18件，批准设区的市州地方性法规达到42件，工作不堪重负。

　　三、几点工作建议

    一是建议全国人大常委会法工委就如何完善省级人大常委会审查批准设区的市和州地方性法规的程序制度开展专题调研；通过出台工作指引和案例分析，进一步明确省级人大常委会审查批准权的边界、内容和责任，完善审查批准程序。

    二是建议全国人大常委会法工委根据地方立法的实施性功能和立法法七十三条第四款的规定，就如何处理不得“对上位法关于生态环境保护禁止性或者限制性规定有选择地作出规定”的关系作出明确规范；与此类似，对上位法关于食品药品等直接涉及人身安全的禁止性或者限制性规定，地方性法规可否有选择地重复上位法的规定，也应予以明确。

    三是建议全国人大高度重视省级和设区的市州人大立法能力建设，出台具体指导意见，从机构设置，人员配备，能力培训等方面提出要求，帮助地方人大提高立法能力。