加强备案审查工作 切实履行法定职责

    规范性文件备案审查是宪法和法律赋予各级人大的重要监督职权，也是人大常委会监督工作的一个重要组成部分。近年来，党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施，规范性文件的重要性也随之更加凸显。党的十八届三中、四中全会，全国地方立法工作座谈会对规范性文件备案审查工作也提出了更明确、更具体、更高的标准。党的十九大对推进新时代人大工作作出了新的部署、提出了新的要求。

    自治区人大常委会自2009年开始开展备案审查工作以来，努力推进备案审查工作的制度化、规范化，不断提高工作能力，在工作方面取得了一些成绩,现对备案审查工作进行如下梳理与总结：

　　一、工作开展情况

    截止2018年7月，对报送备案的116件规范性文件进行了审查，其中，自治区人民政府48件、拉萨市人民政府47件、拉萨市人大常委会2件、日喀则市人民政府3件、日喀则市人大常委会1件、昌都市人民政府13件、林芝市人民政府2件。在开展备案审查工作中各专工委相互配合、同步审查，对报备的规范性文件及时登记、分送研究、审查纠正。在审查中重点对规范性文件所涉及的改革发展稳定大局和社会普遍关注的重大问题，限制和剥夺公民、法人和其他组织合法权益，增加公民法人和其他组织的义务以及涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规定进行了重点审查。从总体上看，报送的规范性文件能够遵循现行法律法规规定，符合当前经济社会发展需要。针对个别规范性文件存在的问题，及时与制定机关进行沟通、协商，并要求按照法定程序重新报送备案。

    我区人大备案审查工作在实践中，制定机关报送备案的只有政府规章和设区的市人大常委会的决议、决定。这与将所有规范性文件纳入审查范围的要求仍有一定距离。2018年6月，法制委员会两次发函并当面沟通要求自治区政府法制机构，将规章以外的所有规范性文件报送。目前，自2009年至2017年，自治区人民政府制定的规范性文件，如“藏政”、“藏政办”等文号制发的规范性文件，共204件， 已完成备案。

    2017年11月，自治区人大常委会听取和审议了法制委员会关于《西藏自治区人大常委会备案审查开展情况专题汇报》,提出的审议意见印发各设区的市人大及市人民政府，要求认真贯彻落实并就规范性文件备案审查工作开展情况向自治区人大常委会提出报告。

    （一）成立机构、配备人员。按照党的十八届三中全会“完善规范性文件合法性审查机制、健全规范性文件备案审查制度”的要求，根据全国人大常委会的统一部署，2009年，经自治区人大常委会主任会议研究，由人大法制委员会（目前西藏还没有成立法制工作委员会，其职责由法制委员会承担。）开展备案审查工作。2010年8月，在法制委员会设立了备案审查处，核定编制3人，专门开展规范性文件备案审查工作。同年，拉萨市人大常委会确定由市人大法制委员会具体承担备案审查工作。其他设区的市人大常委会也陆续确定由市人大法制委员会具体承担备案审查工作。机构的设立和人员的配备，有效推动了备案审查工作的有序开展。

    （二）建立和完善规范性文件备案审查制度。为使各级人大常委会规范性文件备案审查工作依法、有序开展，2009年自治区第九届人大常委会第十一次会议审议通过了《西藏自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。条例的制定出台，对保证宪法、法律在我区的正确实施，维护法制统一，维护公民、法人和其他组织的合法权益方面起到了积极作用。2016年，自治区十届人大常委会第二十四次会议修订了该条例，进一步完善和深化了规范性文件备案审查机制。一是对规范性文件的定义进行了完善；二是增设了设区的市人民政府制定的规章以及其他规范性文件报送备案的规定；三是对规范性文件的审查标准进行了调整和补充。另，根据自治区人大常委会2018年监督工作计划安排，备案审查处正在起草《西藏自治区人大常委会规范性文件备案审查工作规程》，拟结合工作实际，细化立法法、监督法、我区条例的有关规定，健全我区备案审查工作机制、完善工作规程。

    （三）建立备案审查信息化平台。2017年6月，按照全国人大法工委的部署和《自治区人大备案审查信息化建设联合工作组关于备案审查信息平台工作实施方案》，自治区人大常委会建成了西藏自治区人大备案审查信息平台，并及时组织了自治区人大常委会备案审查信息平台使用培训，对全区涉及规范性文件报送备案和审查的相关部门工作人员进行了培训。目前，西藏自治区人大常委会备案审查信息平台已经正式启用，现有平台能够使自治区人大常委会和设区的市人大常委会、设区的市人民政府互联互通，平台延伸至所有享有立法权的主体，实现了在网上报送和审查规范性文件，提高了备案审查工作能力及效率。

    今年，根据全国人大常委会法工委的要求，自治区人大常委会与平台运营商进行沟通，修改和完善了平台建设技术标准和电子文件格式标准，为实现与全国人大信息平台之间的对接做好了准备工作。

    （四）建立备案审查联动机制。为进一步加大规范性文件备案审查工作力度，切实加强党委、人大、政府系统备案审查机构的协调配合，确保形成备案审查工作合力。法制委员会认真贯彻执行自治区党委《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查联动机制的实施意见》，总结备案审查工作经验、拓宽备案审查工作途径。一是加强与区党委法规部门的联系，及时汇报备案审查工作开展情况。二是加强与自治区人民政府法制办及设区的市人大法制委员会的联系和沟通，及时互通工作信息，研究规范报备文件报送范围、格式、时间等要求，探索不同备案机关对同一规范性文件审查工作协商机制，力求做到审查标准统一、处理意见一致，进一步理顺各级人大对同级政府规范性文件的审查工作。

    （五）加强备案审查工作培训和指导。为提高备案审查工作能力和水平，经常委会积极协调，全国人大常委会法工委分别于2011年和2013年举办了两期西藏自治区县级以上人大常委会近200名工作人员参加的规范性文件备案审查培训，2016年自治区人大常委会举办了一期全区各级人大常委会100名工作人员参加的规范性文件备案审查培训。2010年，法制委员会邀请全国人大常委会法工委在西藏举办了一期规范性文件备案审查工作座谈会，通过举办培训、座谈，进一步增强了各级人大常委会开展备案审查工作的责任感，提高了备案审查工作人员的业务水平。

    针对基层干部年轻同志较多、系统学习业务知识机会少、沟通交流工作面窄等问题，探索基层人大干部跟班学习制度，发挥“传帮带”作用，目前已有两个设区的市提出派工作人员到自治区人大跟班学习、熟悉立法和备案审查工作。

    （六）加强沟通协调纠错工作。针对少数规范性文件存在的问题，法制委员会与制定机关进行沟通，请制定机关说明情况、提交相关材料，提高审查意见的准确性。2017年对存在问题的3件规范性文件经协商一致后将正式审查意见发函至相关制定机关进行修改,要求制定机关按照法定程序将修改后的规范性文件重新报送备案。其中一件与制定机关多次发函沟通未达成一致后，自治区人大法制委员会备案审查处组织了有设区的市人大法制委员会、市人大各专委相关人员、市政府法制办主要负责人参加的协调会。会上，区人大备案审查处负责人从上位法的立法原意上进行法理阐述，将存在问题的规范性文件相关条款与相关法律条款进行了对照，帮助制定机关理解把握。通过协调会的召开，我们深刻体会到备案审查工作的顺利推进离不开各个方面的配合与支持。自治区人大常委会始终把备案审查工作作为助推政府依法行政的手段，在规范性文件审查过程中，重视加强与政府的联系、沟通和协商。

    自开展备案审查工作以来，自治区人大常委会在做好本级人大常委会备案审查工作的同时，一是主动了解基层人大常委会规范性文件备案审查工作开展情况；二是加强对基层各级人大常委会备案审查工作的协助指导，对基层人大常委会的1 3件规范性文件进行了协助审查；三是派员赴山南、日喀则市和那曲地区开展备案审查专题讲座，协助推进基层人大常委会规范性文件备案审查工作，提高审查能力。

　　二、存在的问题

    规范性文件备案审查作为人大常委会监督工作之一，工作尚处于探索起步阶段，尤其是工作机制还不够完善、操作规程还不够系统、人员力量比较薄弱等突出问题，制约和影响着这项工作的深入开展。

    （一）工作重视程度有待进一步提高。对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性还缺乏足够的认识。“有件不备”的问题仍然存在。从2009年至2017年10月，各制定机关不报、漏报的决议决定和规章共有17件。还存在规范性文件迟报、报备文件不完整、报备文件格式不符合标准等现象。

    （二）法律法规规定有待进一步落实。我区备案审查工作实践与四中全会有关“所有的规范性文件纳入备案审查范围”的要求差距较大。一是我区的规范性文件备案审查条例规定报送备案的规范性文件中，自治区政府制定的规范性文件目前只对政府规章开展了备案审查，规章以外的规范性文件，目前只完成了补充报送，有待组织人员力量，完成审查。二是我区的规范性文件备案审查条例中对“两院”的规范性文件报送备案未作规定和要求。全国人大备案审查规定（试行）征求意见稿中，针对地方人大备案审查工作中面临的备案范围不清楚等问题作出了明确规定，将地方“两院”规范性文件纳入了审查范围，该规定的执行将为我们地方人大开展备案审查提供制度保障。

    （三）备案审查的标准和程序有待进一步完善。立法法和监督法有关备案审查的规定都比较原则，对审查的程序、审查建议的办理都没有明确规定。立法法修改后，对备案审查制度作了进一步完善，增加了有关主动审查、审查建议办理情况的反馈以及信息公开等方面的规定，但法律规定中仍然缺乏备案、审查、纠错等方面具体操作程序。同时，部分规范性文件制定机关由于思想认识和工作力量等方面的原因，对规范性文件的合法性和合理性把握不准，使得审查机关的审查意见难以执行。

    （四）备案审查工作机构和人员力量亟待健全和加强。规范性文件备案审查作为政策性、法律性和专业性很强的一项工作，应当建立专门机构和配备专业人员。目前，我区各设区的市人大常委会没有设立专门的备案审查机构，备案审查工作由法制委员会承担，但没有专职人员负责。各县级人大常委会即没有设立相关机构，也没有指定专人从事备案审查工作。由于机构和人员的限制，各设区的市人大常委会和各县级人大常委会未能充分履行“有件必备、有备必审、有错必纠”的法定职责。自治区人大常委会在法制委员会设立了备案审查机构、配备了人员，但随着新设区的市行使立法权，备案审查工作面临新形势、新任务，亟待加强备案审查工作队伍建设。

　　三、下一步工作打算

    十八大以来，中央对备案审查工作作出一系列重要决策部署，十八届三中、四中全会决定提出健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等监督方式积极回应社会关切；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。党的十九大把坚持人民当家作主作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，对健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治做了全面部署。这些都为破解面临的难题、推动备案审查工作深入发展指明了方向。我们在认真总结近年来备案审查工作实践的基础上，将加强和开展以下工作：

    （一）深化对备案审查工作重大意义的认识。规范性文件备案审查工作是宪法、组织法、监督法赋予各级人大及其常委会的重要职权，也是维护法制统一的重要抓手。尤其是党的十九大确定的全面依法治国方略，为做好今后规范性文件备案审查工作带来了新的机遇与挑战。无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都要充分认识做好规范性文件备案审查工作的重要性，增强做好工作的自觉性和责任感。

    （二）抓好文件报备，确保做到有件必备。坚持有件必备，按照规范性文件的内涵和外延准确把握应当报备的文件范围，做到全面备案无遗漏。通过公报、网络等多种途径查询掌握报备机关发文情况，一旦发现文件迟报漏报，及时催报，确保规范性文件全部报备。

    （三）积极开展主动审查，充分发挥被动审查的作用。要采取主动审查与被动审查并重的工作方式，在实现主动审查全覆盖的同时，应积极借助人大代表和专家学者力量，努力引导公民有序参与，充分发挥被动审查作用，一是对涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的规章、规范性文件，广泛征求人大代表、专家学者的意见建议；二是积极开展调研、座谈，征求意见建议；三是加大备案审查工作宣传力度，定期公布备案文件和备案审查工作情况，扩大社会影响力，调动公众和社会组织参与积极性，引导其通过备案审查途径维护自身权益和公共利益。

    （四）加强备案审查能力建设。备案审查工作责任重大，任务繁重。随着我区新设区的市人大常委会行使立法权，各级人大常委会面临更加艰巨的备案审查工作任务，因此，自治区人大常委会统筹兼顾全区各级人大常委会备案审查工作机构设置和人员配备，督促设区的市人大常委会设立备案审查机构，县级人大常委会配备专职工作人员。通过研讨会、培训班、跟班学习等多种形式，为基层人大工作人员掌握工作要求、学习工作经验、提升工作能力提供条件，推动基层人大常委会备案审查工作深入开展。

    为弥补和缓解审查工作力量不足问题，拟建立完善专家咨询库，聘请专家和专业领域的工作人员参与规范性文件审查工作。同时，加大全区备案审查工作人员培训力度，适时召开全区规范性文件备案审查专题工作会议，总结和交流工作经验，分析存在的问题，加强制度建设，推动规范性文件备案审查工作的深入开展。