制定广东省信访条例 推动以法治方式解决信访突出问题

根据党中央对信访工作制度改革的决策部署，在省委的领导下，为推动信访工作法治化，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，广东省人大常委会于2013年开展信访立法工作，于2014年3月27日审议通过《广东省信访条例》。条例的出台，使我省信访工作法治建设进入一个新的阶段，推动了诉访分离，规范了信访秩序，依法行使信访权利、依法逐级理性表达诉求逐步成为广大基层群众的共识，同时压实了国家机关及时就地解决信访问题的工作责任，取得良好的社会效果。在信访立法工作中，省人大常委会始终坚持发挥主导作用，明确立法方向，把握立法进程，创新制度设计，组织各方参与，及时将我省信访工作纳入法治化轨道，切实发挥立法对信访工作制度改革的引领和推动作用。

一、确立新思路，转变处理信访问题旧思维

常委会本着针对问题立法、立法解决问题的思路，在立法前组织开展广泛深入的调研，实地考察基层信访接待场所，听取基层信访工作人员以及群众的意见和建议。通过调研，梳理出我省信访工作中存在的突出问题，包括：信访范围过于宽泛，信访制度的权利救济功能被过度扩张，涉法涉诉信访呈快速上升趋势；源头预防力度较弱，重大事项决策过程未充分听取意见、反映民情民意；信访渠道不够畅通，不便于群众反映诉求，而且法定渠道门槛高，导致大量涉法涉诉事项转向信访渠道；接访工作不够规范，对维护群众合法权益重视不够；信访秩序时有混乱，“信访不信法”、“信上不信下”的观念还普遍存在，缠访闹访、越级上访、群体上访的现象时有发生。部分地方国家机关运用法治思维和法治方式解决信访问题的意识和能力较弱，以维稳代替维权，工作精力没有放在维护群众利益、解决群众问题上，反而想方设法控制信访群众，把工作重心放在防止群众上访申诉上，导致原有问题未能解决，引发新矛盾。

在充分调研的基础上，常委会重点分析了信访突出问题的主要成因，确立了“维护信访人的合法权益，维护信访秩序，维护社会公平正义”的立法目的，坚持以法治思维和法治方式解决信访突出问题的立法理念，明确起草的总体思路是“通过信访立法把信访工作纳入法治化的轨道，建立一个制度、完善两个渠道和平台、实施三个规范”。即通过立法，建立诉访分离制度，把普通信访事项和涉法涉诉事项分离开来；完善信访和涉法涉诉的渠道和平台，保障信访事项和涉法涉诉事项依法及时得到解决；依法规范源头预防、依法规范接访行为、依法规范信访秩序。

二、探索新机制，凝聚各方智慧

信访立法既涉及社会治理方式的深刻变革，又关系人民群众的切身利益。在立法过程中，常委会探索创新立法工作机制，坚持开门立法，充分发挥信访工作部门、高等学校、专家学者和人民群众的作用，体现民意，反映民情，汇集民智。

第一，委托多方起草。委托高校起草专家建议稿，既有利于拓宽法规草案起草途径，也有利于克服部门利益，还有利于拓宽公众参与渠道。2013年8月，常委会引入竞争机制，探索多个主体分别起草法规草案的机制,同时委托中山大学、暨南大学和广东外语外贸大学地方立法研究评估与咨询服务基地分别起草条例草案专家建议稿。通过多个基地之间的研讨和争论，有利于进一步优化制度设计，提高法规草案质量。为更好地吸收专家建议稿的成果，常委会组织召开评估会，对专家建议稿进行评估。随后，起草工作组对专家建议稿进行了逐条研究，按照是否符合中央关于信访工作制度改革的精神、是否有利于保护信访人的合法权益、是否有利于解决实际问题的标准，反复权衡比较，将其中好的制度设计吸收到草案中。

第二，充分听取信访群众、信访工作人员的意见。信访工作涉及人民群众切身利益，要确保立法质量，必须充分听取民意。为确保实效，常委会领导带队深入基层，召开专题座谈会、评估会120多场，听取信访群众、一线信访工作人员等各方面的意见。例如，多次召开信访群众专场座谈会，既邀请正在上访的群众参加，又邀请有上访经历、问题已经解决的群众参加，请他们结合自身的信访经历提出对立法的意见和建议；针对诉访分离问题，召开政法系统专场座谈会，听取政法委、公安机关、政府法制工作部门、法院和检察院的意见；针对信访工作责任制问题，召开信访工作人员专场座谈会。考虑到社会各界对信访立法存在一些分歧，组织开展信访立法有关问题大讨论，由人大代表、专家学者、信访工作人员和社会各界人士对立法过程中的重点、难点问题进行讨论，争取形成共识。

第三，充分发挥信访等职能部门作用。信访等职能部门处在信访工作第一线，对实际情况和有关政策比较熟悉，掌握着立法的第一手资料。常委会注重发挥职能部门的优势，推动职能部门参与、配合和支持信访立法。省信访局、省法制办抽调熟悉信访工作实践与理论的同志参与起草工作组，并协助配合三所高校的起草工作，安排高校参与立法的专家到信访工作一线参与接访、进行调研和座谈，听取一线信访工作人员和信访群众的意见，从而使立法更加贴近信访工作实际。

三、建立新制度，将信访工作纳入法治化轨道

党的十八届三中全会要求“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”常委会贯彻落实中央精神，坚持将以法治思维和法治方式解决信访突出问题的立法理念贯穿条例起草、审议、修改全过程，结合广东实际，重点针对五个突出问题创新制度设计，推动信访工作制度改革，将信访工作纳入法治化轨道。

第一，明确信访事项，细化诉访分离。因信访事项范围分类不明确、涉法涉诉事项难以依法终结等问题，导致群众“信访不信法”，涉法涉诉事项仍通过信访渠道反映。针对此问题，条例建立了将涉法涉诉事项从普通信访事项中分离的制度。细化规定民事纠纷，劳动纠纷，土地、林地、林木所有权和使用权纠纷，农村土地承包经营纠纷等九类事项，当事人应当依照诉讼、仲裁、行政复议等法定程序向有关机关提出。同时还建立了涉法涉诉事项依法终结制度，规定有关国家机关依法终结的诉讼、仲裁、行政复议等案件，各级国家机关信访工作机构不予受理。

第二，提供便民渠道，实行网上信访。针对信访途径不便捷、信访事项常在部门间流转、具体办理情况难以知晓的问题，条例以实行网上受理信访制度作为畅通信访渠道的突破口，通过网上信访平台对信访事项进行登记、受理、分类、转送、督办、反馈和公开，实现网上信访可查询、可跟踪、可督办、可评价，让“信息多跑路、群众少跑腿”，并对信访绿色邮政通道作出了规定，要求为信访人以书信形式信访提供免费邮寄服务。

第三，规范信访秩序，引导理性表达。针对信访群众更愿意到上级国家机关走访，导致信访工作机构难以落实属地管理、分级负责的问题，条例建立信访秩序规范，具体规定走访只能逐级向有权处理的本级或者上一级国家机关提出，信访人未到有权处理的本级国家机关提出信访事项，直接向上级国家机关走访的，上级国家机关不予受理。此外，还明确了缠访闹访、妨害公共安全、扰乱公共秩序、妨害社会管理、妨碍他人合法权益的信访违法行为的法律责任，要求公安机关依法予以处理。

第四，着力解决问题，强化工作责任。有关部门有时在工作中未能依法按政策解决群众诉求，工作责任未能落实到人、落实到事，甚至相互推诿，导致未能及时将信访问题化解在基层、解决在当地。对此，条例建立信访工作系列制度，健全信访事项首办责任制、主办单位办理责任制、重大信访问题倒查责任制和信访工作人员责任制，加强督查督办，着力强化属地和有权处理机关的责任，督促其依法履行职责，公正办理信访事项。

第五，化解社会矛盾，规范源头预防。因重大事项决策过程的不够规范、公开，导致信访事件时有发生，针对此问题，条例明确建立决策风险评估制度。规范国家机关科学决策和依法行使权力、履行职责，重点畅通行政复议、仲裁、诉讼等各种纠纷解决渠道，预防社会矛盾发生。完善矛盾纠纷排查调处机制，实施网格化管理，整合各类调解资源，加强基层建设，提高化解社会矛盾的能力和水平。

四、采取新方法，推动条例宣传普及

要贯彻实施好条例，首先要做好条例的宣传普及工作，使社会各界正确理解条例的主要内容和制度设计，形成以法治思维和法治方式解决信访问题的共识。按照省委的指示，常委会将立法工作和法规宣传工作结合起来，加强宣传普及，使条例深入人心、深入基层、深入社会。

第一，深入开展宣讲学习。常委会组织成立21个宣讲工作组，由担任过地方党政主要领导职务和省直机关主要领导职务的常委会组成人员任组长，省直有关部门负责人、常委会立法咨询专家和省委党校、省社科联、中山大学等省内高校的专家学者等150人为成员，分别对口一个地级以上市，深入到市、县、乡镇（街道）和村委会、居委会进行宣讲。为保证宣讲质量，组织宣讲人员进行集中培训，省委和常委会的领导同志参加并作重要讲话，法工委就条例的重要意义、出台背景和主要内容进行辅导讲解，提供统一的宣讲提纲、PPT等宣传材料。此外，还通过集体观摩、会后研讨、征求意见等形式，组织专家学者共同研究分析，不断完善授课方法和授课内容，保障讲课效果。在党委的领导下，各级人大常委会认真组织、周密部署、精心安排，共召开宣讲会议180场，超过12万1千名干部群众参加了宣讲学习。

第二，组织开展宣传解读。条例颁布后，常委会召开新闻发布会，向社会公开阐述制定条例的意义，重点解读条例的主要制度和精神；组织《南方日报》、《法制日报》、《羊城晚报》、《人民之声》、南方网、广东人大网等媒体，采取专家访谈、发布典型案例、评论文章等方式对条例进行宣传解读；组织参与立法的高校专家撰写条例百题知识答问，并连续两个月在《南方日报》刊登；会同高校制作漫画形式的宣传单张，用简洁明了的语言和图表向群众宣传条例；组织大学生运用微信等新兴传媒工具对条例进行宣传解读，扩大宣传的受众范围；印制数以万计条例单行本和宣传单张等有关宣传资料，摆放在信访接待场所供信访人取阅；通过设立宣传咨询台、派发宣传资料、摆放宣传板、播放宣传片、悬挂宣传标语等方式开展宣传。

五、实施新举措，促进解决信访突出问题

从我省信访形势看，推进法定途径分类处理信访投诉请求的工作任务还很重，初信初访办理工作的质量和效率还有待提升，及时就地解决问题还不到位，依法逐级走访的基础还不牢固。为贯彻实施好条例，促进解决信访突出问题，推进信访工作制度改革，常委会在全省选择广州海珠、深圳南山、珠海斗门等十个县区开展贯彻实施条例、以法治方式解决信访突出问题试点工作，重点对畅通信访渠道、推进诉访分离、强化责任落实、维护信访正常秩序四个方面进行试点，探索运用法治方式解决信访突出问题的长效工作机制。

第一，人大牵头，强化沟通协调。成立由常委会分管领导任组长、有关部门负责人组成的试点工作指导小组，负责试点工作的指导和协调；市与县（区）也相应设立试点工作领导小组。常委会定期召开试点工作会议，加强各单位之间的协调配合和上下沟通联系，研究解决信访工作中的重大问题，强化对试点县（区）的指导、联系和检查督促。此外，还编写了14期简报，介绍各试点县（区）的工作经验，报送给省领导并发送给21个地级以上市人大常委会和各试点县（区）人大常委会。

第二，多方参与，注重工作指导。组织10个工作组，由法制委、法工委、省信访局和省社科联有关负责同志担任组长，组织中山大学等9所高校立法基地以及省社科联的专家学者组成工作团队，分别对口负责1个试点地区，负责试点工作的指导和协调，建立法规基层实施部门与立法机关、专家学者直接沟通的平台，确保试点地区准确理解和贯彻实施条例。各工作组坚持调查研究与问题导向相结合、一般指导与“解剖麻雀”相结合、分步实施与重点推进相结合，深入信访工作一线实地调研，会同各方共同研究分析调研中发现的问题，充分发挥省有关单位和专家学者的作用，共同指导试点县（区）针对问题按计划有步骤地进行探索实践，力争找到解决问题的突破口和新对策。

第三，以点带面，破解实施难题。开展试点的目的是为了发现问题、研究对策、破解难题，从而为推动条例在全省的贯彻实施提供经验。2014年7月底，针对试点工作初期出现的部门之间相互推诿问题，召开工作会议进行研究，及时提出解决问题的指导性意见。10月中旬，又召开工作会议就进一步推进诉访分离制度的落实这一重点问题进行探讨。试点结束后，又召开专题会议，对试点工作中遇到的问题进行了认真梳理，并针对诉访分离、信访工作责任落实、涉法涉诉事项依法终结、信访工作考核等方面的问题提出了进一步贯彻落实条例的意见。