深入贯彻落实立法法 扎实推进设区的市立法工作

修改后的立法法赋予了设区的市立法权，这是我国立法体制的新发展，也是推动人大工作与时俱进的一次重要契机。广东省委高度重视，省人大常委会扎实推进，今年5月底确定了佛山等9市第一批开始制定地方性法规的时间，并拟于9月确定第二批，明年1月确定第三批。主要做法是：

一、省委高度重视，及时部署推动设区的市立法工作

落实设区的市立法权，意义重大，但难度不小，既涉及到对全省立法工作的布局和安排，又涉及到机构、编制、人才等难点问题的协调解决，没有党委的坚强领导，难以顺利推进。

去年9月，第二十次全国地方立法研讨会后，省人大常委会党组立即向省委汇报了立法法修改的进展情况。对此，胡春华书记高度重视，于去年11月召集全部省委常委听取省人大常委会党组关于2015年的立法工作设想，就如何做好设区的市立法工作进行了研究和部署。胡春华书记强调，“这些市的立法工作如何开展，人员配备是个关键。将来是一次性全部授予立法权，还是分期分批授予？前期要做什么指导性工作，提什么要求，做什么培训？这些问题都请省人大和有关部门一起抓紧研究。”此后，结合贯彻落实党的十八届四中全会精神，省委办公厅专门组织省人大常委会办公厅、法工委、省政府法制办对立法工作尤其是设区的市立法工作进行研究。今年1月，中共广东省委第十一届四次会议上对设区的市立法工作进行了研究讨论，在《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》中明确要求“按照国家的部署，有序推进设区的市的地方立法工作。充实有立法权的市人大及其常委会立法工作力量，做好机构设立、人员配备、制度建设等工作。”

按照省委的部署，省人大常委会积极推动，各市认真筹备。今年3月16日，在立法法修改通过后的第二天，省人大常委会党组就确定第一批设区的市开始制定地方性法规向省委作出请示。省委高度重视，在3月27日的省委常委会议上专题听取人大常委会党组《关于确定我省第一批设区的市开始制定地方性法规有关情况的汇报》。省委常委会同意了省人大常委会党组的意见，并明确提出，要积极稳妥地推动这项工作，成熟一批，确定一批；各市要明确按照国家规定的立法权限范围，结合本地实际开展立法工作，不能急于求成，关键是提高立法质量；常委会要加强对各市立法工作的指导，帮助各市用好立法权；要加强地方人大立法能力建设，协调解决好各市人大立法机构编制的调整问题。正是在省委的坚强领导下，广东设区的市立法工作得以顺利推进。

二、周密谋划，有序安排我省设区的市开展立法工作

设区的市立法工作政治性、专业性非常强，是关系到一个地方建章立制的重要工作。省人大常委会对此十分慎重，坚持既积极、又稳妥地予以推进，既争取尽早使我省设区的市行使地方立法权，又实事求是地考虑各市的立法需求和立法能力情况，不搞“一刀切”。

一是及时调研、掌握情况。为尽早做好我省赋予设区的市立法权工作，根据全国人大常委会法工委在去年立法研讨会上的要求，省人大常委会提前研究、及时谋划。去年10月，召开广东省地方立法高层次人才培养座谈会，听取有关地级以上市人大常委会汇报地方立法人才需求情况，对立法人才建设工作作出具体部署。随后，省人大常委会又组织有关方面到全省21个地级以上市和贵州、云南、安徽、江苏等省开展调研，基本摸清了目前我省、地级以上市人大常委会法制工作机构设置、编制、人才储备情况，并在全面调研的基础上，就有关步骤安排、机构建设和人才培养等问题向省委作了请示。

二是分类分批、拟定步骤。考虑到我省新行使立法权的市有17个，数量较多，地区差异较大，常委会拟定了实施的具体步骤，拟根据珠三角地区和粤东西北地区的不同特点和需要，按照分类分批的原则积极稳妥地推进。之所以分类分批推进，一方面，是为了确保各市按照要求提高立法能力，保证立法质量；另一方面，也是为了全省统筹推进，推动粤东西北地区同步做好相应的立法筹备工作。具体分三批：第一批，拟在珠三角地区的市和粤东西北的市中分别选择3-5个市，确定为第一批开始制定地方性法规的市，从而带动我省设区的市立法工作的全面协调开展；第二批，拟将珠三角地区的其他市，以及粤东西北地区立法需求、立法能力、人口数量、地域面积、经济总量等情况排名相对靠前的市，确定为第二批开始制定地方性法规的市；第三批，拟确定其他具备基本立法能力的粤东西北的市开始制定地方性法规。对剩余少数立法需求较弱、暂不具备基本立法能力的市，加强指导协调，推动其尽快提高立法能力，待其具备条件后适时确定其开始制定地方性法规的时间。

三是明确标准、确保质量。从调研情况来看，设区的市立法工作面临四个方面的问题，一是立法工作机构、编制普遍不适应开展立法工作的需要。二是立法人才不足、经验缺乏，不适应开展地方立法的实际需要。三是开展立法的准备工作进度不一，部分经济欠发达的市相关的准备工作尚未正式启动。四是人才储备和分布不平衡。为了推动各市尽早具备立法能力，省人大常委会按照立法法的规定，从立法能力、立法需求以及人口数量、地域面积、经济社会发展情况等三个方面确定评估规范；并确定了“标准不能降低、底线不能突破，成熟一个、确定一个”的工作原则，以对立法质量负责、对依法治国负责的态度来推进这项工作，对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方，一律不确定其行使地方立法权。

三、指导督促，确保各市立法筹备工作落实到位

结合各市的实际情况，为推动各市做好立法筹备工作，省人大常委会通过“三会两班一评估”加强指导督促。

“三会”是学习宣传贯彻立法法工作会议、立法经验交流会、设区的市立法工作会议。一是召开学习宣传贯彻立法法工作会议，就全面学习宣传贯彻立法法，扎实推进设区的市立法工作，提高立法质量作出部署，提出要求。二是召开立法经验交流会，由广州、深圳、珠海、汕头市等已经依法行使立法权的市人大常委会向全省各市介绍立法经验，以供各地学习借鉴。三是在对第一批开始制定地方性法规的市作出决定后，召开广东省立法工作会议，研究部署设区的市立法相关工作。“两班”是地方立法培训班和设区的市立法工作人员跟班学习。一是举办地方立法培训班。与省委党校、高校联盟、立法基地合作，每年举办1-2期约2个月的地方立法培训班，对各市人大常委会法工委和市政府法制局的立法工作人员进行培训，今年第一期培训班已经顺利完成。二是协商各市派员到省人大跟班学习。为了帮助各市培养立法人才，常委会确定协商各市派员到常委会法工委跟班学习，每批8人左右，时间为半年，用一、二年时间使所有市立法工作人员都跟班培训一次，今年3月佛山等7个市的8名同志已第一批开始到法工委跟班工作。“一评估”是在确定有关市开始制定地方性法规前进行评估。为推动各市增强立法能力建设，经常委会主任办公会议研究，提出了评估工作方案，由常委会组织三个评估小组，由常委会领导亲自带队，从4月中旬开始至月底，分别赴佛山等9个市开展评估，经评估，各市均按要求设立法制委员会、法制工作委员会等相应的立法统一审议和立法工作机构，政府法制部门和主要职能部门也设立了相对应的立法内设科室或者有负责立法的工作人员；各市均有高校的法学院或法学专业能够为当地的地方立法工作提供坚实的智力支撑；各市近5年的规范性文件制定、备案审查工作也为其做好地方立法储备了经验，城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面都存在强烈、迫切的立法需求，亟需通过立法解决当地突出矛盾和问题。

经过指导督促，各市市委高度重视，各市人大常委会抓好协调落实，充分发挥主观能动性，按照立法法的规定完善机构队伍，配备必要的立法工作人员，加紧筹备立法工作。尤其是，对各市法工委的编制人员问题，在省里没有统一发文、没有下达一个编制指标的情况下，在各市没有额外增加一个编制的情况下，各市采取调剂等方式解决法工委8-10个编制，全省17个新行使立法权的市法工委编制共约130多个，基本上配备的都是从全市范围内选配的高素质法律人才，非常不易。

四、注重统筹，着力提高设区的市立法能力

习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。只有良法才能善治，设区的市立法权，用得好，可以发挥立法的引领和推动作用；用不好，则会产生负作用。关键要采取有效措施加强设区的市立法能力建设，保障其正确行使立法权，制定出“良法”。根据我省的实际情况，我们注重做好五个统筹，提高设区的市立法能力。

一是注重法制委和法工委职责、功能的统筹。法制委是立法法规定的统一审议机构，法工委是工作班子，要做好立法工作，两者要互相配合、不可或缺。省人大常委会制定的评估方案中，明确将设立法制委和法工委作为行使立法权的前提条件，作为评估设区的市立法能力的硬杠杠：是否成立法制委，其人员组成情况是否符合立法工作需要；市人大常委会是否成立了负责综合性立法工作的法工委，其编制数量和人员配备是否符合立法工作需要。各市人大常委会积极向市委汇报，推动两个机构的设立并落实人员编制。以第一批为例，5月28日，我省通过确定佛山等9市开始制定地方性法规的决定时，佛山等9市已成立或者已经市委同意成立法制委，组成人员主要来自市人大常委会法制工作机构、专家学者和基层法制工作部门，有法学学历及法律实践工作经验者居多；9市均已成立法工委，配备编制、工作人员8至10名，均具备法学学历或者法律实践工作经验。

二是注重立法工作专门队伍与人大代表、常委会组成人员和社会力量的统筹。立法工作队伍的水平高低对法规质量起到重要的基础性作用。人大代表和常委会组成人员是国家权力机关组成人员，都是立法主体，其审议能力直接关系立法质量。与此同时，调动本行政区划内高等院校、科研机构法律人才和律师等社会力量，积极参与立法工作，有利于立法质量的提高。省人大常委会对各市进行调研评估时，就各市人大代表、常委会组成人员，党委、人大、政府、法院、检察院机关工作人员，高校教师等各方面的法律人才储备情况进行了全面了解，并推动各市与有法学专业的高校合作。各市高度重视对市人大代表、常委会组成人员、法制委组成人员和立法工作人员的培训，有的举办立法法知识、立法法技术培训班，有的把立法培训纳入年度人大代表、常委会组成人员培训计划；同时，各市还分别与有法学本科专业的高校合作建立地方立法协作中心，充分发挥高校的专业优势，为地方立法工作提供智力支撑。

三是注重省、市两级人大立法能力的统筹。随着设区的市立法工作的推进，广东全省将有21个市可以制定地方性法规，必然会加大省级人大常委会特别是法制工作机构的工作量。因此，开展设区的市立法工作，还要考虑省人大常委会自身的力量和承受能力，在加强市级人大立法能力的同时，要相应地充实并强化省人大常委会的立法力量。对此，省人大常委会高度重视，专门就增设法规审查处、立法指导协调处及相应增加编制、设立专门委员会立法专职委员等事宜进行了研究，拟待第一批设区的市制定的地方性法规报到省人大常委会后，再向省委请示。

四是注重人大立法队伍与政府立法队伍的统筹。实践中，相当一部分法规案是由政府提出的，政府立法队伍的水平和能力在相当程度上影响到法规质量。同时，根据修改后的立法法，设区的市还可以制定地方政府规章，时间与其开始制定地方性法规的时间同步。因此，省人大常委会在重视提升人大立法能力建设的同时，也同步考虑政府法制部门及其他部门法制队伍建设，在评估方案中明确要求对市政府有关部门立法人员配备情况进行评估。根据评估要求，各市法制局均配备法治专职工作人员，住建、城乡规划、环境保护、文广新局等相关部门也设置了法规科或配备了法制专职工作人员。

五是注重立法工作与人大各项工作的统筹。立法工作与人大其他相关工作并不是互相独立、毫无关系的，做好监督工作、代表工作、自身建设等，既有利于人大工作水平的提升，也可以在办理代表议案、建议、执法检查、专题询问、备案审查等工作中，及时发现立法需求，为启动地方性法规的立改废释奠定民意基础和实践基础。因此，省、市人大常委会高度重视地方立法工作与人大督工作、代表工作、自身建设等的统筹，省人大常委会今年组织开展人大工作与时俱进15项课题研讨，内容涉及立法、监督、代表工作等各个方面，各市人大积极参与各课题的研讨工作，着力提高人大各项工作水平。

修改后的立法法赋予所有设区的市地方立法权，这是我国社会主义民主法制建设进程中一件大事，具有里程碑意义。我们要以抓好设区的市立法工作为契机，深入贯彻落实十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，深入学习贯彻落实修改后的立法法，牢牢抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，为不断完善中国特色社会主义法律体系做出新的贡献！