李文慧：创新立法工作机制的探索与实践

图为河南省人大常委会副主任李文慧发言

    近年来，河南省人大常委会紧密结合河南实际，不断实践探索，坚持问题导向，明确立法立项原则，健全法规草案审议制度，完善起草、评估等工作程序，规范立法行为，切实增强地方立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，努力为河南经济社会发展提供有力的法制保障。如何抓住提高立法质量这个关键，做到重大决策于法有据，我们有三点体会。

    一、提高立法质量需要建立健全多元化调研起草机制

    建立健全多元化调研起草机制是我们在地方立法调研起草工作方面新的探索和尝试。工作中，我们在继续发挥政府主管部门调研起草优势的同时，不断拓宽调研起草的途径，改变过去主要由政府部门调研起草、人大常委会审议的工作模式，逐步建立了由人大专门机构、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与地方立法调研起草的工作机制。

    一是人大专门机构和常委会工作机构牵头调研起草。近年来，我们先后牵头调研起草了《河南省云台山景区保护条例》、《河南省旅游条例》等多部地方性法规。修订《河南省旅游条例》时，我省人大常委会专门成立了以常委会分管副主任为组长、省政府有关部门负责人、部分专家学者参加的起草工作领导小组，由法工委牵头组织起草班子，有效减少了中间环节，提高了立法效率和质量。在起草过程中，我们针对旅游业发展中存在的管理体制不协调、执法力量薄弱、旅游资源开发无序等问题，进行广泛深入的调研论证，并制作了反映我省旅游业现状的专题片，将在常委会审议时放映，使条例的修订背景、修订目的更加直观、清楚，为委员们进行审议提供翔实的资料，为提高立法质量打下坚实基础。

    二是委托调研起草。为了确保委托起草工作的顺利开展，我们首先制定实施方案，并成立专门机构，明确经费保障。根据方案要求和立法需要，选择了一些适合地方力量调研起草的地方性法规，明确调研任务、起草要求和任务完成标准，交由具备条件的省辖市人大常委会、高等院校、社会团体等相关单位调研起草。受托单位根据省人大常委会要求完成受托任务，交付法规草案及相关说明。省人大常委会法工委负责组织对受托单位交付的法规草案进行验收论证，对不符合要求的由受托单位作进一步的调研修改，对符合要求的法规草案，进入正式程序。今年，我们将《河南省实施〈代表法〉办法》调研起草委托给代表工作做得较好、人员力量较强的南阳市人大常委会承办，收到了较好的效果。

    三是提前介入政府部门或相关单位牵头的调研起草工作。针对政府部门和相关单位调研起草地方性法规自身存在的局限性，及政府部门和相关单位易受部门利益影响，可能造成法规草案“先天不足”的问题，我们注重把政府部门调研起草与发挥人大主导作用相结合，进一步完善了“人大提前介入”制度。根据年度立法工作计划，省人大常委会对政府部门和相关单位牵头调研起草的地方性法规，主动与政府及有关单位加强沟通，通过听取汇报、座谈及参与调研等形式，提前了解起草中存在的主要问题及重点难点所在，及时掌握工作进度，帮助解决棘手问题，纠正偏差，推动立法工作顺利开展，为进一步做好法规草案的审议工作奠定基础。

    二、提高立法质量需要建立健全地方立法评估机制

    做好立法评估工作，对于提高立法质量，发挥地方性法规在经济建设和社会事业发展中的引领和保障作用具有十分重要的意义。在这方面，我们也进行了一些探索。

    一是常委会审议前评估。对制定修订的地方性法规，在省人大常委会一审后、二审前，由法工委负责邀请相关单位、专家学者对法规草案制定的质量、技术标准、可行性、操作性、适用性及实施后可能遇到的情况和问题进行全面分析和评估，提出评估报告和修改意见建议，进一步增强了法规草案内容的科学性，使提交常委会审议的法规草案质量更高，可行性、操作性更强，更加符合实际需要。今年，我们计划针对《河南省旅游条例》中涉及的机构建设、联合执法、资金投入、公共服务体系建设等问题进行操作性评估，使条例更加管用、实用、好用。

    二是立法后评估。结合立法工作实际，每年选择社会关注度高、各界认识存在分歧的地方性法规进行评估，对制定修订的地方性法规是否符合立法质量标准、颁布实施后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的进行全面、系统、客观的评价。通过立法后评估，发现具体法规中存在的问题，及时进行修改完善，同时研究总结立法工作中存在的一些共性的问题，以便在今后的立法中加以改进。

    三、提高立法质量需要建立健全人民群众参与立法机制

    扩大人民群众对地方立法工作的有序参与，不仅是立法工作联系群众、依靠群众的必然要求，也是提高科学立法、民主立法的有效途径。

    一是增强立法工作透明度，保障人民群众的知情权和监督权。从立法计划制定、法规草案征求意见到法规的颁布实施，都坚持在人大机关网站、知名新闻媒体、报刊杂志上刊登信息，向社会公布情况，必要时对立法背景、目的和核心条款进行说明，让人民群众知情，让人民群众监督。近年来，我们还通过常委会现场直播进行报道，增强了民主的广泛性。

    二是深入听取各方面的意见，保障人民群众的表达权和参与权。通过组织不同范围、不同层次的立法座谈会和深入基层的调研，广泛听取执法主体、相关管理部门、行政管理相对人、利害关系主体、相关领域专家的意见，尤其注重听取基层群众的意见，确保立法内容上的公平公正。

    三是建立人大代表参与立法工作机制，充分发挥人大代表的主体作用。对每件法规案，特别是代表所提的法规案，坚持把立法工作与代表工作相结合，把代表活动与立法调研相结合，让代表参与到立法调研起草之中，充分表达意见，为代表反映民意创造更好的条件。

    四是有效运用专家学者理论方面的优势和特长。广泛吸收专家学者参与立法工作，将具有丰富法律知识、专业知识和实践经验等方面的专业人员作为相对固定的专家队伍，参与立法起草和立法评估等相关工作，更好发挥专家学者的作用。

    五是进一步完善立法咨询服务制度。加强与省辖市人大常委会、高等院校、法律科研机构和律师团体的联系，整合全省的立法资源，让更多的社会力量参与到立法之中，为做好我省地方立法工作提供社会方面更广泛的支持。