开展自主立法，发挥主导作用

图为大连市人大常委会副主任陈利民发言

    2014年5月30日，辽宁省第十二届人大常委会第十次会议批准了我市制定的《大连市志愿服务条例》。这部条例是我市人大常委会发挥立法主导作用和人大代表主体作用、开展自主立法、努力提高立法质量的有益探索和实践。我们的主要做法和体会是：

    一、注重代表大会立法议案的办理工作

    将代表的立法议案办理好，并将其作为法规立项的重要来源，是发挥人大在地方立法中主导作用的基础性环节。2013年1月，大连市十五届人大一次会议期间，张玉良等11名人大代表提出了《关于尽快制定＜大连市志愿服务条例＞的议案》，认为随着我市志愿服务领域不断拓宽、规模日益壮大，需要制定相关的法规予以调整和规范。大会主席团高度重视该议案，决定将其交付内司委审议。内司委审议认为议案比较成熟，建议将代表议案列入常委会立法议程，推动代表议案办理工作。4月24日，市人大常委会会议听取并审议了内司委议案办理情况的报告，常委会组成人员一致认为，结合推进志愿服务制度化建设的实际需要，制定该条例十分必要。会议决定将条例列入2013年立法计划，由内司委作为议案主体，负责组织起草条例草案。

    二、注重发挥人大在法规起草中的主导作用

    由于志愿服务工作主管部门的特殊性，常委会采取自主立法的方式，由内司委作为条例起草部门和议案主体，有利于避免管理部门起草带来的部门利益倾向，使法规的制度设计更显中立性，这也是人大发挥立法主导作用的必要方式。市人大内司委成立了起草小组，明确起草责任，把握起草进度。2013年5月，起草小组根据代表议案提出的草案，在调研论证的基础上，起草了条例草案征求意见稿。10月，内司委会同法制委等部门相继考察了广州、南京等地，学习先进的立法经验。11月，再次组织召开不同层面的座谈会，广泛征求意见，对条例草案进行修改完善。12月23日，条例草案提请市十五届人大常委会七次会议审议。

    三、注重广泛听取社会各方面的意见

    在条例起草和审议的各个阶段，市人大内司委和法制委广泛听取社会各界的意见和建议，把握迫切需要用法规规范的社会焦点和难点问题。条例起草阶段，内司委三次征求社会各界的意见和建议。起草初期深入基层志愿服务组织开展立法调研，全面了解和掌握我市志愿服务中存在的问题，听取意见和建议。条例草案征求意见稿形成后，组织市委市政府相关委办局、志愿服务组织再次征求意见。在两轮广泛征求意见的基础上，又针对条例的主要制度设计召开专题座谈会。条例统一审议阶段，法制委采取多种方式将征求意见工作推向深入。针对常委会组成人员提出的意见和建议，组织开展实地调研，有重点地听取意见和建议。邀请相关主管部门、志愿服务组织以及志愿者代表，分别召开了11次立法座谈会，广泛展开讨论，认真倾听诉求。并举办立法论证会，邀请专家学者和实务工作者，针对志愿服务概念、政府各部门相关职责、志愿服务工作的组织协调等热点问题进行充分论证，较为成功地解决了立法过程中的实际问题。条例草案经主任会议通过后，在大连日报以及人大网站等新闻媒体全文刊登，面向社会公开征求意见。

    四、注重人大代表参与地方立法活动

    一是注重吸收代表参与条例制定的各个环节，拓展代表参与地方立法的深度。从法规草稿到表决稿的形成，从专委会到常委会的审议，立法过程涉及的调研、起草、论证、审议等每个环节和每项活动，都邀请代表参与，充分听取他们的意见。二是建立代表意见的征集、汇总和反馈机制，强化代表参与地方立法的力度。对代表提出的立法意见和建议，安排专人及时整理、汇总，并作为重点问题研究。代表意见没有采纳的，通过个别沟通的方式及时予以反馈。

    五、注重解决立法中的重点和难点问题

    条例制定过程中，我们围绕关键制度设计和主要矛盾焦点，有针对性地开展立法调研。例如，在志愿服务监管部门与指导协调部门之间关系的处理上，通过充分调研论证，认为应当尊重目前志愿服务工作的现状，既要明确民政主管部门以及政府相关部门的职责，又要对志愿服务指导协调机构的职责做出规定，从体制、机制上确保条例符合大连实际。条例制定过程遵循立法规律，解决重点、难点问题不急于求成，将立法质量放在第一位。常委会组成人员在条例草案第一次审议时，对主要条款提出了一些意见和建议，需要进一步调研论证、沟通协调。经常委会主任会议研究决定，对条例草案进行隔次审议，为法制委统一审议提供了充分调研论证的时间，确保法规重点、难点问题得到较好的解决，也为提高法规审议质量奠定了基础。

    六、注重突出法规的地方特色

    条例制定过程中，十分注重结合大连实际，确立主要制度和解决具体问题，立出操作性强、切实管用的法规。一是从志愿服务发展实际出发，本着“高度自治，低度管理”的原则，侧重鼓励和促进志愿服务事业的发展，条例对志愿服务是否必须有组织地开展没有加以限定。二是根据我市志愿服务组织现状和发展趋势，规定了志愿服务联合会等区域性志愿服务组织的地位；规定国家机关、人民团体、企业事业单位和其他社会组织成立的志愿服务站、服务队，可以向志愿服务组织申请成为其会员。三是突出志愿服务风险防范，规定了志愿服务组织对风险防范的责任；规定了签订志愿服务协议的情形和内容；规定志愿服务组织可以根据实际需要为志愿者办理相应保险，并鼓励引导志愿者个人购买保险。四是条例设专章规定了志愿服务的支持与保障，包括对于志愿服务活动中表现突出的集体和个人予以奖励；提倡和鼓励国家机关、人民团体、事业单位的工作人员带头参加志愿服务活动；规定了教育主管部门和教育机构、广播电视以及报刊网络等媒体在志愿服务中的职能作用。

    七、注重加强立法工作中的沟通协调

    在条例制定过程中，注重加强专委会之间的沟通协调。在条例起草阶段，内司委邀请法制委提前介入，了解法规立法目的、主要制度设计缘由以及需要解决的重要问题。条例统一审议阶段，法制委针对常委会组成人员提出的意见和建议，与内司委反复沟通协调，尊重常委会组成人员意见的同时，也充分考虑起草部门的意见。同时，还注意加强与政府相关部门、常委会组成人员、上级人大法制委、兄弟省市人大法制委的沟通，充分听取各方面意见，深入研究相关实质性问题，从而使各方面认识基本达成一致，保证了法规质量。