立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神的工作思路和具体举措

    党的十八届三中全会对全面深化改革做出了战略部署，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。北京市人大常委会在市委领导下，深入贯彻党的十八届三中全会精神，坚持人民主体地位，坚持理论和实践创新，充分发挥人民代表大会制度优势，在落实人代会立法权，开展立法协商，加强立法统筹，发挥立法的引领、推动、保障作用等方面，进行了实践探索，取得了很好的成效。

    一、立法工作中贯彻落实十八届三中全会精神的工作思路

    2014年1月，中共北京市委十一届四次全会作出《关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，对人大立法工作明确提出了“开好人民代表大会会议，保证人民代表大会依法有效行使职权。推进民主、科学立法，发挥立法对改革发展的引领、推动、保障作用。坚持法治思维，改进立法体制，防止部门利益法制化。坚持针对问题立法，立法解决问题，加快首都急需的公共领域立法。完善法规预案研究、立项、起草、审议、评估机制，建立有效的立法意见征询机制、民意采纳反馈机制，扩大人民群众对立法的参与，提高立法质量”的工作要求。

    围绕贯彻落实十八届三中全会精神和市委工作要求，市人大常委会更新工作理念，提出了以法治思维和改革精神推进立法的工作思路。一是明确新形势下的立法功能，从立法对改革发展的保障性功能拓展为对改革发展的引领性、推动性、保障性功能，更加突出立法对改革发展的引领和推动作用。二是坚持正确的立法价值取向，充分体现国家和人民的共同意志和根本利益，将保障公民合法权利、规范国家权力运行、维护社会公平正义、促进首都科学发展的立法价值贯穿到立法的各个环节。三是调整工作方针，把立法和改革有机统一起来，既要坚持运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，又要运用法治思维和法治方式开展立法，推进管理方式、管理体制改革与立法工作改进的协调统一，促进立法、执法、司法、守法的协调统一。四是重构立法工作格局，在坚持已经确定的立法工作格局的同时，坚持依靠人民立法，充分保证人民群众参与国家立法的权力，扩大立法的民主参与，广泛整合协调利益，有效凝聚社会共识，使法规成为国家机关、法人、公民共同认可、共同约定、共同遵守的国家意志和制度规范。五是创新工作机制和变革工作方法，部分重要法规成立市人大常委会副主任、市政府副市长参加的立法领导小组，全程领导起草工作；部分法规由市人大专门委员会组织成立项目组，负责起草工作，由专委会提出法规案。

    二、落实代表大会立法权，保证人民参与立法的权利

    立法权是省级人民代表大会的法定职权。宪法、地方组织法和立法法都对人民代表大会立法做出了明确规定,北京市于2001年制定了《北京市制定地方性法规条例》，对应当由代表大会立法的事项做了明确规定。然而，由于代表大会会期较短和对代表大会立法意义的认识不足等种种原因，市人代会长达12年没有进行立法活动，立法权主要由组成人员不足全体代表10%的市人大常委会行使。党的十八大和十八届三中全会以后，北京市人大常委会党组对人代会立法进行了深入研究，提出：坚持人民主体地位，就必须更好地发挥人民代表大会制度的优势。市人代会开展立法活动，是人代会依法履行职责的要求，是推进民主立法、尊重市人大代表主体地位的体现。把一些重要的法规提交代表大会审议通过，有利于更广泛地汇集表达民意，凝聚社会共识，提高地方性法规的权威性，增强全社会的民主法治意识，也是落实十八大关于“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”精神，推进民主政治建设的具体体现。市人大常委会党组就部分重要地方性法规提请人代会审议通过的问题，向市委做了专题汇报，并取得了市委的大力支持。

    今年一月，市人大常委会经三次审议，并组织代表广泛参与讨论后，将实施代表法办法、代表建议办理条例和大气污染防治条例等三项法规草案，提请市人代会审议通过。人代会立法过程中，安排了一天半的时间对三项法规草案进行了两次审议，大会主席团、法制委员会以及各位代表严格按照《北京市制定地方性法规条例》的规定，履行审议职责；法制委员会对代表的审议意见认真分析归纳，坚持“能改一条改一条，能改一句改一句，能改一字改一字”，对未吸纳的意见积极回应，对需要工作中解决的问题在与政府部门沟通后做出解释。三项法规在人代会获得高票通过，立法过程也受到了媒体和市民的高度关注，对于人民代表大会制度和法规内容起到了很好的宣传效果。

    总结人代会立法过程和取得的成果，我们深切地感受到：将重要地方性法规提交人代会审议通过，对于坚持和完善人民代表大会制度，具有重大意义。一是特别重大事项的立法，实现了由全体代表按照民主程序，进行民主决策，保证人民通过人民代表大会行使国家权力，人民代表大会制度的优势进一步彰显。二是立法的过程是宣传人民代表大会制度和民主法治理念的过程，人民群众依法有序、民主参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的意识得到极大的提升。三是人大代表作为国家权力机关的组成人员，在立法活动中的角色发生了重大转变，从立法活动的参与者变为立法决策者，代表人民参与行使国家权力的主体意识和责任感进一步增强。

    今年的立法实践标志着我市代表大会立法常态化的开始，今后关系全市发展大局和人民群众切身利益的特别重大事项的立法，都将由代表全市人民利益和意愿的全体代表决定。目前，我们已经着手明年人代会立法工作，拟将关系民生的两部法规草案提请代表大会审议通过。

    三、编制五年立法规划，用法治思维和改革精神引领立法

    十八届三中全会提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据”，突显了法治对于推动、引领和保障改革的重要作用，强调了立法决策要与改革决策协调同步。而要做好立法决策，就必须加强立法规划，统筹全面深化改革对于立法的需求，对立法项目进行整体设计和安排，保证有限的立法资源为全面深化改革服务。

    在本届立法规划的编制过程中，我们始终贯彻十八大和十八届三中全会精神，坚持用改革精神谋划立法工作，注重坚持首都城市性质和功能定位，注重发挥法治在社会管理、公共治理中的作用。坚持“针对问题立法、立法解决问题”的立法理念和“该做能做、有用有效”的工作方针，在正确判断大势、准确把握方向基础上，慎重进行项目筛选、论证，集中资源解决首都科学发展和人民群众关切的急需解决的问题。最终确定的规划项目共计53项，涉及四个方面：推进经济发展方式转变、保障首都科学发展；维护公民权益、完善社会管理；加强民主政治建设、规范权力运行；推进城市管理、维护公共利益。

    立法规划编制工作中，我们始终遵循党统揽立法和改革的原则，规划项目向市委汇报，经市委决策，以市委文件下发；始终坚持群众路线，分阶段、多渠道征集立法项目建议，保证政府部门、代表、专家、市民充分参与，反映各方面立法需求。党委领导，代表和群众参与，使立法规划的编制过程，成为党的主张和人民意愿通过人民代表大会制度统筹整合的过程，体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

    立法规划的编制和实施，为我市合理配置立法资源，优化立法结构，使立法工作更好地适应首都发展全局，有效发挥立法对实践的推动、引领和保障作用，奠定了基础。目前，今年的立法项目按照立法规划稳步推进，人民群众普遍关注的控制吸烟、住房保障、居家养老服务等立法项目已经进入审议程序，物业管理、行政程序等立法项目正在进行预案研究。

    四、在市委领导下开展立法协商，推进协商民主制度化发展

    十八届三中全会提出：“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”；“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。贯彻这一精神，我市在市委领导下，充分发挥政协作为协商民主重要渠道的作用，对社会普遍关注的大气污染防治条例（草案）开展了立法协商。

    立法协商按照六个步骤进行：一是市人大常委会党组向市委提出立法协商建议；二是市委办公厅发函要求市政协组织委员进行立法协商；三是市政协组织委员开展协商活动并将协商成果专报市委办公厅；四是市委办公厅将市政协呈报的专项报告转交市人大常委会；五是市人大常委会党组向市委报告研究处理情况；六是市委办公厅复函市政协，通告市人大常委会对立法协商意见的办理情况。

    在市政协进行立法协商是党领导和加强立法的一种制度安排，市委、市人大和市政协均高度重视。市政协成立了立法协商工作领导小组，设立专家组，并制定了专项工作方案。在一个月的时间内，组织32个界别的700余位委员围绕条例草案开展协商活动。委员意见建议汇总后，组织专家组委员逐条研究论证，市人大常委会和市政协领导出席会议直接听取意见。市政协以专项报告形式向市委提出六个方面的意见建议，共998条。市委办公厅按照郭金龙书记批示，将报告转送市人大常委会。市人大法制委员会对意见、建议进行认真研究、分析和采纳，共对草案中的61条内容作了83处修改完善。

    此次立法协商在畅通协商渠道、创新协商形式，构建程序合理、环节完善的协商民主体系等方面进行了新的、积极的、有效的探索，在全国尚属首次。立法协商工作和成效受到了市委郭金龙书记的高度评价。全国政协相关部门也来京进行了专题调研。目前，为了加强党对立法工作的领导和体现市委总揽全局、协调各方的重要作用，市委办公厅在总结本次立法协商经验的基础上，起草了《关于在市政协开展立法协商工作的通知》，拟以市委办公厅名义印发，将实践中形成的有效做法固化为制度和工作程序。

    五、通过立法改进代表工作，密切代表与人民群众的联系

    十八大和十八届三中全会指出：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，完善代表联系群众制度。充分发挥代表作用，密切代表同人民群众联系。贯彻这一精神，一要改进代表工作，建立人大常委会同人大代表之间、各级人大代表之间以及代表与人民群众之间经常性的联络机制，畅通代表听取和反映人民群众意见和要求的渠道，使代表行使权利真正代表人民意愿；二要加强制度建设，保障代表依法充分行使权利，保障代表表达的人民意愿依法有序进入决策程序。今年市人代会通过的实施代表法办法和代表建议办理条例，对保障代表权利、密切代表与人民群众的联系，作了制度性安排。

    实施代表法办法对代表加强与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系作了专章规定。规定了代表联系人民群众的方式、反映人民群众意见和要求的方式，以及代表联系人民群众的保障措施，要求市代表与区县代表建立固定联系，参加区县统一组织的代表联系选民活动，区县、乡镇要为直接选举的代表接待选民安排固定时间、固定场所；“一府两院”要确定代表工作机构和人员，为代表反映问题、了解情况创造条件。

    代表建议办理条例按照“坚持功能定位，完善办理方式，规范办理程序，提高办理实效”原则，对建议的提出和办理流程全面进行了制度设计。一是明确了代表建议的法律定位。规定：代表对各方面的工作提出建议、批评和意见，是代表依法享有的权利，是代表执行职务的重要方式之一。代表提出建议、批评和意见，是反映人民群众意愿，汇集人民群众智慧，保证人民通过人民代表大会参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要途径，是有关机关和组织科学决策、依法行政、公正司法的民意来源和重要参考。办理代表建议、批评和意见是有关机关和组织的法定职责和密切与人民群众的联系的重要方式。二是规范了代表建议的提出，规定七类事项，不应当作为建议提出。三是理顺了代表建议办理流程，强调办理代表建议的有关机关和组织，要加强整体统筹和综合协调；建议办理工作要与日常工作相结合，使人民群众的意志和愿望有序进入决策和工作当中；要加强对代表建议的综合分析，“分门别类，定性入轨”，使民意分门别类地纳入“一府两院”依法行政、公正司法的轨道，推动各项工作在符合民意和法治原则的基础上改进和提高。

    两项法规的制定，使我市关于代表工作理论和实践创新的成果实现了制度化，为代表依法听取和反映人民群众的意愿和要求，提供了法制保障。目前，市人大常委会已经着手推进各级代表联系制度建设，搭建联系平台；代表建议办理工作在市人代会后也已经按照新的办理要求执行，代表在会议期间所提建议已经办结。

    六、转变立法理念，以立法促进政府职能和管理方式转变

    十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”；“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。

    面对首都全面深化改革、推进科学发展的任务，常委会深切感受到，由于城市管理方式、行政管理体制都处在改革的进程中，立法工作中不可避免地存留着行政管理思维和部门利益的影响。贯彻十八届三中全会精神，发挥立法对改革的推动、引领和保障作用，首先就要改革立法理念，要克服立法工作中的行政倾向，改变立法固化原有管理方式、管理体制弊端的状况，重视解决公共领域立法方面存在的以行政管理为主，市场机制缺位，立法、执法、司法、守法脱节等问题，运用法治思维、法治方式和改革精神开展立法工作，推动城市公共领域走上依法治理的轨道。

    在大气污染防治条例起草过程中，市人大常委会首先提出了公共治理理念，并在草案原有内容上增加“共同防治”一章，强调在大气污染防治这一公共领域，除了要明确政府责任，公民也要承担起责任，全社会要共同治理。以此为指导，常委会与市政府确定了“以人为本、环境优先、政府主导、全民参与、科学有效、严防严治”的防治工作指导思想；确立了政府主导，政府、法人、公民共同负责的公共治理体制。条例经市人代会审议通过并被广泛报道，使全社会对大气污染防治的态度发生了根本转变，不再简单地抱怨和指责政府，而是更多地反思自身的行为和责任，更多地采取自觉的行动。以此为标志，首都城市治理加快了向党委领导、政府主导、全民参与、公共治理的格局转变。

    市人大常委会已经进行一审的居家养老服务条例和基本住房保障条例草案，强调要立法，先改革。居家养老服务条例的立法前提是建立以居家养老为基础的中国特色的养老服务体系；基本住房保障条例的立法前提是建立符合首都特点的基本住房保障制度。通过立法为政府“立责”，合理界定政府权力和责任，要求政府为公民提供“服务”和“保障”；为群众“立权”，保障公民基本权益；通过立法引导、推动和保障改革，推进责任政府、服务政府、法治政府建设。为了保障立法和改革的顺利进行，居家养老服务条例草案由市人大内司委组织专题组起草，市人大常委会和市政府领导成立了基本住房保障条例立法领导小组，全程领导起草工作。

    通过深入贯彻十八届三中全会精神的具体实践，我们深刻地认识到，坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进、保证人民通过人民代表大会行使国家权力，是我们当前必须承担的全面深化改革的重要任务，这对于完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有根本性作用。我们要从完成“重要任务”，发挥“根本性作用”的高度来认识当前的人大工作，研究做好人大工作。我们也将以这次会议为新的起点，坚持理论创新和实践创新，持续不断地推动人民代表大会制度与时俱进。