地方人大科学立法的路径研究

    党的十八大明确提出“全面推进依法治国”，“法治是治国理政的基本方式”，并把“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”作为建设法治中国的基本要求。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时明确指出：“全面推进依法治国，必须坚持科学立法。”对于地方人大而言，除了遵循科学立法的一般规律和要求，还应当充分考虑地方立法的特殊性，从地方立法的实际出发，实现科学立法。本文拟结合地方立法工作实际，对地方人大科学立法的实现路径作初步阐述。

    地方性法规作为中国特色社会主义法律体系中位阶较低的组成部分，作为国家法律、行政法规的重要补充，随着国家法律体系不断完善，地方立法中创制性、综合性立法项目将会减少，而针对法律法规实施中出现的问题进行补充细化的立法项目将会越来越多。今后地方立法工作的总体趋势将是更多针对具体问题、以解决问题为导向的立法。需要几条立几条、几条管用定几条、成熟一个定一个，将成为今后地方立法的重要形式。问题导向型立法，并不否定地方立法工作的系统性，而是需要一套更加系统、科学的路径安排才能实现科学立法的要求。从地方立法工作的实际来看，这种路径安排应当着眼于对立法权限、审议机制、工作制度、立法工具、立法人才等各类要素的科学安排和合理配置。

    一、科学配置地方立法权限

    对地方立法权限进行科学划分、合理配置，是实现地方人大科学立法的前提和基础。《中华人民共和国立法法》对中央专属立法权及其立法事项范围作了列举式规定，而对地方立法的权限范围作的是比较概括性的规定。因此在实践中常常出现两方面问题：

    一是由于中央专属立法权规定比较概括，有的地方立法权存在“涉嫌侵犯”中央专属立法权情况。比如，立法法第八条第（七）项规定“民事基本制度”属于中央专属立法权范围，物权法是基本的民事法律，不动产登记是物权公示的法定形式，而早在国家制定物权法之前，不少地方制定了房地产权登记的地方性法规。这样的法规是否侵犯了中央专属立法权？再比如，经国家批准设立的一些经济改革试验区，其中改革试验性的地方立法就可能涉及实行国家尚未立法领域的一些经济制度，这是否属于立法法第八条第七项“基本经济制度”的范畴？

    二是地方性法规与规章权限边界不甚清晰，容易形成内容上的矛盾。立法法第六十四条第一款第一项规定地方性法规的权限是：“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”。第七十一条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”第七十三条第二款规定地方政府规章的权限范围之一是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。上述规定表明，地方性法规、部门规章、地方政府规章都有“为执行法律、行政法规”而制定法律规范的权限，这么多立法主体都有对同一事项的立法权，难免会出现内容上的矛盾。比如，在物权法和国务院《物业管理条例》颁布之前，2002年天津市人大常委会制定了《天津市物业管理条例》，其中授权市政府对商品住宅维修基金制定具体管理办法，天津市政府制定了《天津市商品住宅维修基金管理办法》，对商品住宅专项维修资金的交存和使用管理作出了规定，且运行良好。但2007年12月建设部和财政部联合发布了《住宅专项维修资金管理办法》，这一办法在交存主体、计算基数、比例以及管理和使用等方面，与天津市的规定差异很大。如果执行两部的规章，将要对天津专项维修资金管理进行许多根本性的改变，将会涉及两个办法实施前后上百万家庭的切身利益。最终，在天津市没有执行两部的这个规章。

    这些由于立法权限配置不甚清晰而引起的“立法打架”，是不符合科学立法要求的。为了使地方立法既不越位、不缺位，科学有效地行使立法权，需要通过修改立法法，进一步科学配置不同立法主体的立法权限，减少权限上的交叉和重复。

    二、健全科学的法规案审议机制

    人民代表大会及其常务委员会的立法权，是由人民代表大会、人大常委会集体行使的。健全科学的法规案审议程序，是地方人大科学立法的重要程序性保证。实践中，健全审议机制主要着重于以下几方面。

    （一）发挥人民代表大会审议法规案职能

    立法法对地方人民代表大会与人大常委会审议法规的职能划分比较原则，只在第六十七条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”何为特别重大事项往往又没有统一解释。因此，地方人民代表大会通过的法规，多是集中在有关人民代表大会自身运作程序方面的事项。随着全国人大常委会的强力推动，近年来情况发生了一定的变化，一些地方人民代表大会开始审议通过实体性法规了，如北京市人民代表大会通过大气污染防治条例，天津市人民代表大会通过绿化条例等等。健全地方性法规审议制度，需要通过修改立法法和各地方的地方立法程序，逐步划清人民代表大会会议与人大常委会会议在立法权上的分工界限，充分发挥人民代表大会的审议职能。

    （二）优化人大常委会审议方式

    地方性法规绝大部分是由人大常委会审议通过的，即使是由人民代表大会审议通过的法规，也要先经过常委会的审议和修改。因此，常委会审议职能发挥得如何，直接决定着科学立法实现程度。根据立法法规定，各地分别制定了地方立法程序，对常委会审议法规案的程序作了具体规定。在审议方式上，通常有分组与不分组两种情况，效果各有利弊。一是人数较多的人大常委会，多采取先由全体会议听取说明、然后分组或者联组对法规草案进行审议的形式，但实践中联组会议审议比较少。这种审议方式可以有更多的同志发表意见，但容易出现审议跑题，并且各组的审议情况不能及时交流，影响常委会形成共识。二是人数不多的人大常委会，议事规则通常规定采取全体会议、分组会议的审议形式，但实践中一般以全体会议审议法规案为主。这种审议方式，审议发言的同志都经过充分准备，观点明确清晰，便于工作班子研究修改法规草案，委员之间直接交流，有利于常委会形成共识，但如果会期时间安排不充分，容易形成审议不深不透的问题。因此，两种审议形式都要以保证常委会充分审议为目标，不断改进和提升。前者要多增加联组审议形式，使常委会组成人员之间通过当面讨论形成共识；后者可以根据审议的需要增加分组形式，使更多的常委会组成人员和列席同志发表意见。

    （三）发挥人大专门委员会的审议职能

    人大专门委员会是人民代表大会的常设机构，在大会闭会期间受常委会领导，协助常委会工作，审议法规案是其重要职能。专门委员会对法规案的审议，要发挥“专”的优势，从专门和专业的角度对立法的必要性、法规草案总体的可行性进行审议，向常委会提出审议意见，并且提出对法规草案的修改建议，但是不宜直接向常委会提出法规草案的修改稿。专门委员会对法规案行使审议权，当前要着重解决专门委员会审议不够充分、对法规草案评价意见过于笼统、过多拘泥于文字修改等问题，增强专门委员会审议的深度。

    （四）完善法制委员会的统一审议机制

    立法法赋予法制委员会统一审议的职能，由法制委员会对法规草案和各方面提出的意见进行统一审议，向常委会提出法规草案修改稿。法制委员会统一审议机制是保证地方立法质量的重要机制性保障。完善统一审议机制，一是坚持对法规草案的逐条审议。这是法制委员会审议法规草案的重要特点，也是保证审议质量的重要机制。二是对各方面提出的意见进行统一审议，积极采取各种合理的意见，对法规草案进行修改。三是统一协调各方面意见，在审议中对法规草案某些条文的不同意见，要通过法制委员会统一审议协调好各种不同意见，合理的要积极采纳，没有采纳的重要意见要予以说明或反馈。但是，要防止以法制委员会统一审议代替或者削弱人大常委会对法规案的审议。

    三、构建科学的地方立法工作机制

    地方人大能否充分行使立法职权、有效运行审议机制，关键需要一套科学、严谨的工作机制作为支撑，包括地方立法的立项机制、起草机制、调研机制、意见表达机制等立法审议程序之外的工作机制。立法工作机制的运行情况，直接决定着地方人大实现科学立法的效果。

    （一）科学的地方立法立项机制

    在地方立法工作中，启动工作是从立项开始的。实现科学立法必须健全科学的地方立法立项机制，经过充分的立项论证，将确有立法必要并且内容立得住、行得通的项目列入立法计划。怎样实现科学论证，从实践看，重点要解决好三个问题。一是，严格框定论证对象。凡是列入常委会年度立法计划审议的项目，都应当经过严格的立项论证程序。二是，确保论证会的民主、公正。比如，天津市人大常委会立项论证会由市人大常委会副主任主持，参加范围包括法规的起草部门、政府法制部门、人大有关专门委员会、法制委、法工委、相关人大代表和专家学者等。每个项目安排半天时间充分论证，论证过程中要求先由立项提议部门陈述立项理由，再由各方面发表意见。这样安排可以有效保证论证会有一定的权威性，发表意见有代表性，从而使论证结论更有说服力。三是，紧紧围绕核心问题开展论证。立项论证会要解决的核心问题主要有三个，第一，立法的客观必要性。立法项目必须建立在对客观情况充分、周密的调查和研究基础之上。只有那些必须用法律规范进行调整的，且必需用地方性法规调整的事项，才能立项作为计划立法项目。第二，立法的可行性。立法项目必须建立在对拟设立的制度规范深入研究基础之上，列入立法计划审议的项目，其主要内容要达到在法律上不抵触、在法理上站得住、在实践上行得通的要求。第三，成熟度。列入常委会年度立法计划的项目，必须达到比较成熟的程度，才能预先安排到具体的某次常委会会议建议议程。成熟度是要求必须有比较成熟的法规草案，对其中涉及有关方面关系已经基本协调解决，各方面意见比较一致、没有大的问题。从实践来看，解决好上述问题，严格进行法规立项的科学论证，就可以相对有效地从立法源头避免出现主观立法、部门立法、重复立法、口号式立法等不科学的情况。

    （二）科学的地方立法起草机制

    健全科学的起草工作机制是提高地方立法质量的重要保证。地方性法规草案多数由政府主管部门负责起草，这是我们人民代表大会制度的优势和特点，今后也仍会继续如此。但是主管部门一家起草也存在很大的局限性。健全科学的起草机制，就是改变由政府主管部门、政府法制部门、人大有关专门委员会和法制委、法工委各管一段的“接力式”起草修改工作机制，组成由上述各方面共同组成的“长跑队”，大家自始至终作为一个团队，全程共同调研、起草、修改法规草案，在不同的工作阶段有不同的“领跑人”。近年来，天津市人大常委会法工委推动这种起草工作机制，收到很好的效果。比如，全国首部人体器官捐献条例的起草工作，就是由天津市人大专门委员会、常委会工作机构、市政府法制办、市卫生局、市红十字会和专家学者共同组成起草班子，共同调研、起草完成报审稿，经市政府常务会议审议，再由市政府向市人大常委会提出议案，市人大常委会按照立法程序进行审议、修改，并最终获得全体常委会组成人员的一致赞成顺利通过。去年又以这种联合起草工作模式起草了《天津市绿化条例》，并经市人代会审议通过。这种起草机制的优势，一是可以集中与立法项目有关的立法工作人才，把实际工作者的工作经验、立法工作者的立法经验、专家学者的理论知识有机结合起来，充分发挥集体的智慧和力量；二是各方面一起调研起草，从法规起草时就可以避免部门利益问题的干扰；三是大家全程一起工作，可以避免许多重复性工作，有利于提高工作效率；四是大家参与了地方立法的全过程，也有利于法规通过后的贯彻落实。相信今后立法实践中，会有更多的项目采取这种起草机制。

    （三）科学的立法调研方法

    中国特色社会主义法律体系形成后，如何对地方立法所针对的问题进行深入细致的调查与研究，找准立法的重点与难点，探求科学应对之策，是地方立法科学化的根本要求。从地方立法实践的效果来看，推动立法调研工作可以从五个环节着手。一是从解剖典型案例入手，对立法要解决的问题进行分析研究，找准地方立法的切入点；二是全面研究相关的法律、行政法规、部门规章等规范性文件，找准立法的空白点、模糊点，确定地方立法的重点；三是对相关问题进行统计资料分析，对问题及对策进行定量分析研究；四是先搞清地方立法的法意，再起草法条，避免不切实际的盲目借鉴、生搬硬套；五是对立法拟设立的制度规范、主要条款，进行实施模拟研究，确保法规内容的可行和易行。从这五个环节入手，可以大大提高立法调研效率，研究问题更有深度，法规草案质量也有较大提高。

    （四）科学的意见表达机制

    科学立法需要顺畅的意见表达机制，使各种不同利益、不同意见在立法工作的全过程中都有顺畅的表达渠道。目前，有些地方性法规出台后，又出来各种各样的批评和反对意见，究其原因还是地方立法工作中征求意见不够广泛、不够深入，意见表达渠道不够顺畅，协调和解释工作不够扎实。健全科学的意见表达机制，一要充分发挥人大代表的主体作用。无论是人代会立法还是人大常委会立法，都要充分发挥人大代表的主体作用，使人大代表成为群众利益和意见表达的主渠道。要建立健全人大代表参与地方立法的机制，在立法、调研、起草、审议、修改等各个阶段、各个环节上，都能顺畅地参与进来，充分发表意见。二要建立健全开门立法工作机制。要主动适应网络化、信息化社会的发展趋势，充分运用网络媒体，将尽可能多的法规草案上网公示，通过网上留言、电子邮件、电话等多种方式吸取公众意见。要发挥平面媒体的特有优势，将广大人民群众普遍关注的法规草案通过报刊等平面媒体进行公示、听取意见。三要注意发挥社会团体等各种社会组织在利益和意见表达方面的积极作用。在做好法规草案公示的基础上，要主动邀请地方立法涉及方面的社会组织深入研究法规草案，倾听他们的意见和建议。四要重视立法工作过程中的协商沟通。要广泛听取并认真对待各方面意见，特别是不赞成的意见、反对的意见，认真研究并积极吸收其中的合理意见。对法规草案中的重要问题，要灵活运用座谈、论证、听证等多种方式，直接面对面地听取有关方面意见，通过深入沟通协商，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。

    （五）科学的法律规范表述方式

    科学、准确、恰当地运用法律语言和立法技术，是实现地方立法科学化的重要方面。法律语言和立法技术是立法工作者必须熟练掌握的工具。目前，除全国人大常委会法工委印发供内部使用的《立法技术规范》外，全国还没有专门针对地方立法的具有较高权威性的立法技术规范，也没有权威的法律语言文字词典。科学的法律规范表述方式，当前要突出解决三个问题：一是不重复立法。目前全国地方性法规的总量有八千多部，条文可能达到几十万条，其中重复上位法的内容所占比例相当大。有的还不是单纯的重复，而是在重复的同时加入地方的规定，使人分不清哪些是上位法的规定，哪些是本地方的规定，容易引起法律效力位阶上的混乱。二是规范法规名称。要明确条例、办法、实施办法、规定、若干规定等不同名称的适用对象、内容等基本要求。三是明确常用法律用语的使用规范要求。比如：“可以”、“有权”，“应当”、“必须”等规范用语的含义、使用对象等要求。

    四、完善科学的立法监督评估机制

    立法法规定了备案审查等对地方立法活动的监督制度。近年来，从全国人大常委会到地方人大常委会都进行了立法后评估的试验和试点，从另一个角度对地方立法进行一定意义上的监督。回顾立法法施行十四年多的实践，健全科学的立法监督评估机制，需要从四方面着手：

    （一）健全法规备案审查制度

    立法法、监督法规定的备案审查制度，在实践中多数采用被动审查办法，尚未出现依法被撤销的情形。立法是专业性很强的工作，单纯靠被动审查是不够的。建议全国人大常委会备案审查工作，一是增加主动审查的比重，对比较容易出现问题领域的地方立法，加强主动审查，对地方立法中的共性问题及时向各地提出意见和建议。二是逐步明确“不抵触”、“不适当”等审查标准的具体内容，使备案审查工作真正成为监督立法活动的一把利器。三是加强对地方人大备案审查工作的指导和监督，形成全国的备案审查监督网络，共同维护社会主义法制统一。

    （二）建立科学的立法后评估制度

    全国人大和各地方人大开展立法后评估工作试验试点，取得了很好的效果，但尚未形成一套科学的立法后评估制度体系，评估的对象、评估的标准、评估结果的应用都还有一定的随机性、主观性。建立科学的立法后评估制度，一要规范立法后评估的主体，明确是以第三方为主进行评估，还是常委会自身对自己的立法活动进行后评估。二要规范评估对象的选取，不可能对所有的法规都进行立法后评估，那么如何选取评估对象，需要有一定的条件。三要建立科学的评估标准体系，不同的评估主体对不同的地方性法规进行评估，如果缺乏一套科学的评估标准体系，很难保证评估的客观性、公正性。四要建立立法后评估与法律法规修改完善的联动机制，法律法规一经制定就应该具有权威性，不能随意进行评价，更不能因为频繁进行立法后评估而影响法律法规的权威性。因此，需要建立立法后评估与法律法规修改完善的联动机制，要以修改完善为目的进行立法后评估，并且以评估结果作为修改法律法规的重要参考。

    （三）健全配套法规的制定监督制度

    目前，有的法律要求地方制定与其相配套的地方性法规，有的地方性法规要求本级人民政府制定配套的规章或者规范性文件。但是有的法律法规施行多年后，还没有制定出配套的规定，使法律法规规定形同虚设。因此，要健全配套法规的制定监督制度。天津市人大常委会主任会议制定了法规配套文件监督办法，要求每年常委会办公厅将需要制定配套文件的清单，正式函告市人民政府，并要求至迟在法规施行后的第二年末将配套文件制定情况报送市人大常委会。这一制度的实施，使法规配套文件的制定工作落到实处，也可以有效推动政府工作的规范化、制度化。

    （四）健全地方性法规清理机制

    地方性法规作为位阶较低的立法层次，要紧紧跟随国家立法步伐，伴随着国家法律的修改完善而不断修改完善。随着行政处罚法、行政许可法、行政强制法、监督法等的实施和建立中国特色社会主义法律体系等国家重要立法活动，各地普遍进行了几次地方性法规的系统清理和修改。从实践来看，为了保证法制统一和地方立法的生命力，仅仅被动地完成全国人大部署的清理任务是不够的，有必要建立地方性法规主动、及时、系统的清理制度。建立伴随国家立法的主动清理机制，一要密切跟踪全国人大立法工作。天津市人大常委会要求备案审查机构负责跟踪全国人大立法活动，及时研究地方性法规与新法律的不同之处，提出处理意见。二要及时解决法规适用问题。按照立法法规定的适用规则，地方性法规与法律、行政法规不一致的自然无效。但实践中为了消除执法隐患，常委会法制工作机构还应当主动函告政府法制机构，指出与新法律不一致的地方性法规条款，防止出现执法部门错误引用地方性法规的情况。三要适时启动法规修改工作。对与新法律不一致之处较多的地方性法规，常委会法制工作机构应当主动建议着手进行修改法规的调研工作，适时启动法规修改程序。

    五、建设一支保证科学立法的干部队伍

    人民代表大会每届任期五年，每届代表更换率都在一半以上。保证科学立法，必须建立一支不受换届影响、长期稳定的立法干部队伍。这是实现科学立法的重要组织和人才保证。张德江委员长在2013年全国人大常委会立法工作会议上提出：“进一步重视立法工作队伍建设。要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作人才队伍，为全国人大及其常委会行使国家立法权当好参谋助手，提供高水平的服务保障。”从地方人大常委会的干部队伍情况看，一是法工委人员编制偏少，有的只有十几个人；二是专业水平不高，即使是法学专业毕业的，也缺少立法专业知识；三是实践经验不足，一些同志从校门直接到机关门，有一定专业知识，但缺乏实际工作经验，遇到实践性很强的立法项目往往力不从心；四是领导职数少，难以留住更多的优秀立法工作人才。实现地方人大科学立法，必须把立法干部队伍建设放在非常突出的位置抓紧抓好。

    （一）健全地方立法干部队伍培养发展规划

    要将地方立法干部人才队伍建设，纳入全市（省、自治区）专业干部培养发展规划。按照张德江委员长提出的“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁”的基本要求，制定立法干部队伍建设阶段性计划，用5－10年左右时间，以人大常委会法工委和常委会其他工作机构、市政府法制办为主体，打造地方立法人才高地，各省市培养出十名左右地方立法领军人才、几十名专家型地方立法工作骨干人才，并培养形成几百名地方立法工作专业人才。其中特别优秀人才要纳入国家级立法工作领军人才培养计划。

    （二）加强地方立法干部队伍的培养和培训

    要合理安排日常立法工作与立法干部培训工作，保证地方立法干部每年有一定时间集中进行学习培训。一要强化对地方立法干部的中国特色社会主义理论体系教育培训，坚持道路自信、理论自信、制度自信，自觉做人民代表大会制度和中国特色社会主义法律体系的坚定维护者。二要强化地方立法专业知识培训，使立法干部熟练掌握地方立法所需要的地方立法专业知识和技能，承担得起科学立法的任务。三要强化地方立法涉及的专业领域培训，要创造条件、结合具体立法项目，提供相关专业领域知识的学习条件，使立法干部做到“内行面前不外行、专家交流不怯阵”。四要加强国内外立法工作交流，开阔地方立法工作者视野，使地方立法工作者从更高层次思考地方立法规律。

    （三）为立法干部提供更多更好的实践机会

    针对地方立法干部中“三门干部”较多的实际情况，要为立法工作干部创造深入基层、深入实际、深入群众的条件，采取挂职锻炼、蹲点调研、岗位交流等多种方式，对立法工作干部进行多岗位培养，增进立法工作干部对基层和实际情况的了解，增强其实际工作能力。

    （四）建立符合立法工作规律的专业干部管理模式

    为保证地方立法干部队伍的长期稳定，在坚持公务员管理基本制度的条件下，探索建立有利于专门人才“留得住、干得稳、有上升空间”的高级立法专业人才管理模式，采取增设“高级立法专务”等专业职务岗位等方式，留下一批地方立法骨干人才。

    （五）发挥立法学研究会等社会团体的智力优势

    要通过立法学研究会等社会团体，将退出工作岗位又长期从事立法工作的优秀人才组织起来，通过专题研究等方式，总结地方立法工作规律，为培训地方立法干部、提高地方立法工作质量提供智力支持。