坚持以改革创新精神 锐意开拓地方创制性立法新境界

    本届以来，我们深入贯彻《立法法》和省立法条例，根据新的形势任务要求，以创新、担当、作为精神，摸索着开展了一系列创制性活动，推出了一批创制性立法。在这一过程中，我们坚持发挥党的领导核心作用、人民主体作用、人大主导作用有机统一，坚持立足省情、切合规律、顺乎民意，坚持不抵触、有特色、可操作，根据宪法法律赋予的立法权限，贯彻中央决定和省委决议关于立法工作的要求，就上位法尚无规定的一些事项，在创制上用心、在管用上下力，依法、有序、科学行使创制性立法权，推动了地方性立法活动的理论和实践创新，活跃了地方立法工作全局。

    一、坚持立法决策与改革决策相结合，确保重大改革于法有据

    贯彻中央十八届三中全会和省委八届五次六次全会精神，我们总结经验、应对挑战，准确把握全省转型升级、爬坡过坎关键时期工作重点和经济社会发展阶段性特征，把全部立法工作置于全面深化改革大局来谋划和运作，把注意力和着重点放到顶层设计和制度安排上来，根据法律体系不断发展和完善的要求，更加注重法律思维和法治方式的把握和运用，使立法决策与改革决策相结合、相一致、相适应，在着力加速相关法律配套及法规立改废释的同时，加大创制性立法工作力度，通过立法创制为全省科学发展、绿色崛起拓展空间，在法治轨道上更好地发挥引领推动作用，促进和确保全面深化改革。

    第一，坚持围绕中心大局、瞄准重点领域、切中重大事项。以中央、省委全会精神为指导，紧紧围绕全面深化改革的重大决策部署，根据全省改革发展稳定的实际需要与可能，对照省委决议12个方面59项改革，对省本级现行有效法规逐件进行梳理，对相关的90多部法规进行研判，明确立改废方向和具体项目。在此基础上，依照凡属重大改革都要于法有据和先立后破的要求，围绕改革的重点领域及时推出立法举措，开列出激活市场主体、提高创新驱动能力、构建新型工农城乡关系、扩大公民有序政治参与、推进法治河北建设、加快建设文化强省、人民群众共享改革成果、创造和谐有序社会环境、促进经济社会可持续发展9个方面的重点领域立法清单，结合京津冀协同发展和打好“沿海地区率先发展增长极、环京津地区新的发展增长极、把县域经济和县城搞大搞强、工业转型升级和环境治理”四大攻坚战，规划明确的路线图、时间表和施工图，实现稳定性和前瞻性相一致、顶层设计和摸着石头过河相结合、总体推进和重点突破相促进。

    第二，坚持科学规划、统筹安排、有序推进。为推动立法工作理论和实践创新，更好地发挥立法对全面深化改革的引领推动作用，在立法规划、计划及具体项目的安排上，既考虑通过立法推动河北各项改革与科学发展，也考虑维护社会和谐稳定，更充分考虑河北环保和污染治理的区位使命和特殊要求，在广泛征求相关部门和社会各界意见的基础上，经反复论证评估和充分统筹协调，科学编制了五年立法规划及其年度计划。规划和计划的编制，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总布局出发，紧扣河北经济社会发展实际，较好地体现和把握了围绕中心服务大局、以人为本立法为民、突出重点统筹兼顾、立足省情体现特色等重要原则，以较强的必要性、针对性和成熟度，突出了积极推进转变经济发展方式、创新社会管理、保护生态环境、保障和改善民生等重点立法内容。在列入规划的43件项目中，建设经济强省、改善经济发展环境项目12件，节约资源和保护环境、建设生态文明项目12件，建设法治政府、完善社会管理项目12件，建设和谐社会、加强社会保障和改善民生项目6件，健全民主政治、加强人大制度和基层组织建设项目2件。根据形势发展和改革进程，实施有增有减、有保有压、有先有后，分别轻重缓急，坚持急需先立，适时作出局部微调和设计安排，根据客观需要，把该加的加进来，该提前的提前，该推后的推后。以2014年立法计划为例，共列入立法项目16项，其中，国土治理条例、重大发展战略法制化决定、地下管线管理条例、行政许可条例等6项为创制性法规，占到计划总数的三分之一多。我们坚持把这些重点项目摆在前面、急需先立，同时根据客观急需适时调整和抓紧制定了关于设置行政处罚的若干规定、依法行使重大事项决定权的意见等，使立法特别是创制性立法活动始终突出重点、服务大局，牢牢建立在对体制机制制度进行立新破旧、完善提升的基础上，充分体现和落实中央、省委重大决策部署。

    第三，坚持立改废紧密结合、统筹谋划、同步推进。在开展创制性立法的同时，围绕本届立法目标任务，坚持以改革创新精神推动多种方式的对接协调和综合运用，加大对法规修改和废止的力度，加强法规清理机制建设和政府规章备案审查工作，着力保持常态、形成制度，力求在立中加大创制份量，在改中推出创制条款，在废中体现创制原则，在释法宣法中弘扬创制精神。五年立法规划确定的41件立法项目，需要进行修订完善的20件，约占规划的一半。本届履职第一年，在全面集中清理和专项清理基础上，废止明显不一致、不符合、不协调、不适应的法规5部，先行打包修改7部法规，并将对法规的清理拓展到对地方性立法工作的全面审视和征求意见。今年以来，以全面深化改革和京津冀协同发展上升到国家发展战略为重要契机，分两步展开法规清理工作，已经或拟废止《河北省经济信息市场管理条例》、《河北省城乡财政管理条例》等6部法规，打包修改《河北省水污染防治条例》等8部法规。

    二、坚持针对问题立法，积极回应社会关切

    中国特色社会主义法律体系的形成以及进一步发展完善，实际上把地方立法推向了一个新的起点和高度，也使创制性立法成为地方立法活动最具活力、最为活跃的组成部分。在发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期相互交织、叠加呈现的紧要关口，强化战略思维，树立问题意识，坚持问题导向，坚定针对问题立法的自觉，不避矛盾、正视问题，迎难而上、勇于担当，是搞好顶层设计和制度创新的必然要求，也是开展创制性立法的基本态度。基于这样一个考虑，我们深入研判立法与改革的辩证统一关系，深刻理解中央、省委关于形势任务的重要分析判断，准确把握中央、省委关于改革发展的重大决策部署，紧紧围绕全省经济社会发展中迫切需要解决的重点问题，认真把握既不越权、也不失职，既不抵触、也有特色，自始至终坚持把针对问题立法作为决策起点、把立法解决问题作为最终归宿，在发挥好探索和实验作用的同时，为促进全省改革发展稳定提供有力保障。

    第一，敢于在矛盾的焦点上砍一刀。善于在经济社会相互联系和交互运行中发现问题，在改革发展稳定实践中发现问题，在总结成功经验与失败教训中发现问题，立足全省大局和中心工作，坚持用科学的方法分析和研究问题，真正做到具体问题具体分析、透过现象看本质、抓住事关全局的重要问题与重大事项，以立足全局的政治智慧和改革创新的勇气，敢于并善于在矛盾的焦点上砍一刀并确保砍准砍好，是创制性立法的重要前提和基础。遇有分歧意见，一个重大的原则界限，首先是必须充分体现党的意图和人民意愿，充分体现公平正义原则，符合社会发展规律、市场经济规律和立法规律，符合本行政区域的具体情况和实际需要，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，兼顾各方利益，保护弱势群体的利益，照顾少数人利益。同时，正确处理公共权力与公民权利之间、公共权力之间、公民权利之间的关系，做到实体权利与程序权利相统一。行政管理部门的职责规范务必清晰、得当，不得违反法律和行政法规规定；权力的行使务必得到限制，不得扩大部门行政权力和利益，从根本上遏制部门利益法制化倾向。制定了关于地方性法规设定行政处罚的若干规定，最大限度地压缩罚款的设定幅度，规范自由裁量权的行使，防治权力寻租。在行政许可条例立法中，为克服部门借行政许可之机维护和增进部门利益，明确规定实施行政许可收费应当怎样、不得怎样、违反怎样。在电力条例立法中，为保护电力用户权益，坚持不回避、不退缩、不和稀泥，不仅断然砍掉了若干行政许可审批事项，还专设了电力用户权益保障一章，在明确供电企业责任与义务的同时，对损害电力用户合法权益的行为规定了罚则，坚持和体现了权利与义务对等原则。

    第二，坚持有几条立几条、哪条切实可行管用立哪条。经济社会发展规律、立法工作规律、法律法规自身规律，决定了创制性立法活动一定要确立并坚持科学立法、民主立法程序，以提升质量为主题，以突出特色为主线，以不越权、不照搬、不抵触为底线，牢牢把握改革发展的趋势与方向，立足省情民意，尊重立法规律，科学设置立法内容，致力于淡化管理、强化服务、突出维权。对实践中的创新需求，不能简单地生搬硬套现有法律规定予以否认，而是坚持以有利于促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，有利于社会主义市场经济体制的改革、发展和完善，有利于解放和发展现实生产力去衡量和审视，创造性地研究提出解决办法，坚持有几条立几条，需要几条就立几条，成熟几条就立几条，哪条切实可行管用就立哪条，切实摈弃片面追求体例完备而导致法繁扰民的倾向。在具体制度设计上，在超前立法、适度前瞻，对可能出现的问题进行预测和化解的同时，坚持在精益求精、好上加好上用心用力，务求抓重点、抓要害、抓问题，务必小而精、短而精、简而精，使创制性法规立得住、行得通、叫得响、真管用。在农民工权益保障条例立法中，坚持立足省情实践，从依法保障农民工权益出发，将工作着力点放在矛盾焦点上，敢于出重拳、动真招，果断排除干扰和争议，在条例中设定专门条款，创制性地补充和完善了工资保证金和先行垫付制度以及建立建筑施工企业信用等刚性规定。这一条例的实施，较好地解决了建设领域拖欠农民工工资问题，依法有效维护了农民工合法权益，在全省引起了强烈反响。

    第三，坚决改变照抄照搬和贪大求全。随着地方立法空间的逐步缩小，要求我们必须解放思想、与时俱进，把注意力转向解决地方特有问题和适应新形势的创制性立法上来，做好做足宪法法律与党的大政方针同本地具体实际相结合的文章，这不仅是完善发展法律体系的必然要求，也是构建良好法治环境的重要手段。从客观上讲，市场经济形态是市场经济与不同省情结合的产物，它决定了不能靠简单的制度复制和法律移植来完成特定省情下的制度变迁。因此，在国家尚不能统一规定法律领域的前提下，地方立法实行先行先试，应当也必须更加注重发挥人大主导作用，牢牢把握地方立法的主动权，以坚决改变小法抄大法、后法抄前法甚至简单抄袭其他省市法规和贪大求全倾向为重点，抓住关键的那么几条，以立法的形式创制性地回答应由地方自身解决的问题，使所立法规简明扼要、备而不繁，既富有浓郁的地方特色，充分反映本行政区域的经济、政治、文化、社会发展和各方面利益关系对立法调整的需求程度，又具有较强的针对性、先行性、创新性、自主性和可操作性。如创制我省国土治理条例，约涉及法律、行政法规26部，与之配套的我省地方性法规20部，国务院及其有关部门和本省规范性文件10部。由政府部门最初起草的文本，条款多达180多项。省人大提前介入后的第一件事，就是大力“消肿”，坚持有几条就立几条，哪条切实可行就立哪条，从根本上改变照抄照搬和贪大求全倾向。先是压缩到90条，之后提交一审的文本压缩到50条。

    三、坚持把立法过程作为集中民智的过程，着力提高立法质量

    创制性立法活动，植根和来自于最广大人民群众的实践。深化创制性立法，最根本的是要牢固树立实践第一的观点，树立主体在民的观点，坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，尊重群众的主体地位和首创精神，坚持问政于民、问需于民、问计于民，在深入群众、深入实践中破解难题、提升质量、推动创新，使创制性立法获得深厚的群众基础、舆论基础和实践基础。

    第一，靠深化立法调研求突破。调查研究是立法工作者的基本功，是创制性立法的重要前提。可以说，没有调研就没有立法。本届以来，常委会领导和厅室委负责同志，每人联系3至5位省人大代表，每季度至少通一次话，每半年至少见一次面，每年至少到代表驻地走访一次；每人确定1至2个联系点，每年带着立法项目和分管工作深入农村、企业、学校最基层接地气2到3次，并针对调研情况和成果撰写调研报告，从中受益匪浅、效果很好。实践表明，开展立法调研，处在基础环节的重要工作，是针对来自内部和外部的、经济领域和其他领域的、曾经历过和未曾遇到的种种问题及其相互纠结、连锁反应的状况，有一个全面、完整、准确的了解与把握，通过对现象的归纳、剖析、整理、综合、概括，切实搞清楚问题和矛盾的多与少、大与小、轻与重、缓与急、易与难，搞清楚创制性立法要调整的社会关系和解决的根本问题及其症结所在。实际工作中，我们坚持既注重调查，更注重研究，在研机析理、察形见势上下功夫，致力于从繁杂问题中把握事物的规律性，从苗头问题中发现事物的倾向性，从偶然问题中揭示事物的必然性，实现由感性认识向理性认识的飞跃。在此基础上，高度重视调研成果的转化与应用，紧紧抓住社会公平正义问题，深入研究对保障社会公平正义具有重大作用的制度设计，以立法的形式确定具有代表性、普遍性、全局性和创新性的具体路径，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，切实解决教育、社会保障、食品安全、环境保护等关系人民切身利益的突出问题。本届以来，围绕法规开展的调研活动每部都在20次以上，较好地发挥了调研对立法的基础性支持作用。制定水土保持法实施办法过程中，在深入调研的基础上，基于河北特殊的省情地况，有针对性地创制和细化了山区、丘陵区、坝上高原区和平原区水土流失预防和治理措施。

    第二，靠实施多元化作支撑。地方创制性立法是一个系统工程，它所面对的外部环境日益呈现出利益主体多元化、民众诉求多样化、现实矛盾多变化趋势，经济体制、社会结构、利益格局、思维方式不断发生着深刻变革，要求我们面向社会、面向公众、面向基层，更好地利用省内外立法资源，更好地借鉴最新研究成果，更好地发挥各级人大代表主体作用，大力推进开门立法。这对于改变立法机关一家独揽、闭门造车状况，实现扬长避短、兴利除弊、推陈出新至关重要。立法项目来源多元化，广泛发动各行各业各界、各级机关、人民团体、企事业单位、各类各级院校、科研院所、各级人大代表、专家学者、社会公众等，包括借鉴外省市法规文本，提出立法建议项目，在充分论证和征求意见基础上，据以编制五年立法规划和确定年度立法计划。立法项目起草多元化，健全由立法机关主导和提前介入，有关部门参加，各方面人士和社会民众共同参与的立法工作机制。对事关全局、影响重大的法规案由人大独立起草完成，并逐步增加由人大起草的比重，改变由政府部门起草的单一格局，加速委托第三方起草的步伐，尝试建立法规草案专门起草机构，拓展联合起草途径，广泛集聚各方智慧，发挥各方优势，从源头上切断部门利益渗透。如省重大发展战略法制化的决定，采取人大立法部门自主起草和委托科研院所、高等院校分头起草、择优选用、互相补益的方式进行，为更好发挥人大在立法中的主导作用、有效遏制部门利益倾向提供了成功范例。在委托高等院校起草终身教育促进条例过程中，充分发挥法学专家的作用，把立法与科研密切结合起来，既确保了法规的较高质量，还推出了学术成果，出版了《终身教育体系的制度构建与法律创新研究》，引起较大反响。立法征求意见主体多元化，把握立法的各个程序和环节，广泛征求各行各业、各条战线、各界人士的意见，邀请人大代表列席常委会会议、参与立法活动，聘请立法咨询专家，组织座谈会、听证会、咨询会、论证会等充分论证评估。对于重大法规案，呈报省委批转后征求市县党委、政府的意见。形成法规草案征求全国人大常委会法工委意见的制度。立法信息公开形式多元化，大力拓展立法信息公开的渠道，用足用好官方网站、发布会、广播、电视、报刊等传媒，酝酿与新华、人民、新浪、搜狐等知名门户网站协同合作，尝试微博微信、网络平台等其他现代化手段，适时发布信息、征求意见，开展常态化立法民意调查，加强立法各环节的宣传和舆论引导，在更广阔的领域和更深刻的层次通达民情、反映民意，以更加有效地整合立法资源、降低立法成本、提高立法质量。

    第三，靠加强统筹协调提升效能。加强统筹协调，是提升创制性立法效率、质量和效用的重要途径。立法的本质是对各方利益作出调整和规范，其最终目标是实现公众利益的相对均衡。能否妥善处理好各种利益关系，解决好立法过程中的争议、分歧及不同主张，是立法能否有序进行和顺利实施的关键。因此，高度关注利益协调对立法的途径、方式及利弊的影响，是立法不容回避的问题，也是必须正视和处理好的重要环节。统筹协调立法工作，从法规运行程序上讲，包括立项论证、法规文本起草、提请审议、审议修改、审议通过等多个环节。从涉及各方关系来讲，既包括法规草案起草机关的协调，也包括立法机关与政府、司法等机关的协调，还包括立法机关内部各部门以及公民、法人和其他组织利益关系的协调。在这一过程中，我们积极借鉴和汲取系统论、控制论、信息论、耗散结构论、协同论、自组织理论的精华，高度重视和切实加强立法过程中的组织协调工作，坚持重大立法决策请示省委决定，坚持主任会议民主决策、法制委依法统一审议、法工委当好参谋助手，坚持调动好各专委、工委积极性，发挥好政府部门的基础作用，妥善处理和兼顾长远利益和眼前利益、整体利益和局部利益以及不同阶层之间的利益，着力提高立法的科学化、民主化水平，更好地实现立改废协调一致、宪法法律和地方性法规协调一致、法规内部协调一致。

    第四，靠健全机制制度作保障。基于制度更具有全局性、长远性和稳定性的考虑，注重把健全机制和建立制度置于特殊重要的位置，通过机制制度的刚性约束和激励，促进和确保创制性立法的正确方向、创制质量和实际效用。本届以来，我们坚持以问题为导向，以精准为基础，以管用为目的，立足当前、着眼长远，把实践中行之有效的成功做法用制度形式固定下来，形成调查研究、组织协调、论证评估、完善审议、清理法规、备案审查、信息汇综、开门立法、法规宣传、人才培养等10个方面规章制度，出台了地方性法规清理、聘请立法咨询专家、地方政府规章备案审查、地方性法规公开征求意见等14个方面工作规程，一体遵照执行。在制定执行过程中，十分注重措施的针对性和可操作性，规范的衔接性和长效性，落地执行的严肃性和强制性，确保地方性法规的创制工作有序有力有效推进。