积极探索与时俱进 努力提高地方立法工作水平

    党的十八大从全面推进依法治国的层面，明确提出的“推进科学立法，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，完善中国特色社会主义法律体系”的目标和要求，很好地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一根本问题。近年来，石家庄市人大常委会认真贯彻落实党的十八大及十八届三中全会精神，不断增强立法服务改革发展大局的意识，着力加强和改进地方立法工作，在科学立法、民主立法方面进行了一些积极探索和认真思考。

    一、努力更新理念，确保地方立法的正确方向

    理念是行动的指南，认识是实践的先导。针对中国特色社会主义法律体系形成后对地方立法工作提出的新任务、新要求，市人大常委会坚持解放思想，与时俱进，切实把握地方立法的发展方向，积极更新和提升立法理念。

    坚持以人为本、立法为民。始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，强调法规表达、平衡社会利益关系的作用，通过制度设计妥善处理不同社会群体和阶层之间的利益关系，认真研究解决人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题。针对我市社会领域立法相对滞后的实际情况，常委会明确提出了要以改善民生为重点，着力加强社会领域方面立法的要求，2013—2017年五年立法规划中社会领域立法项目占三分之二。

    坚持围绕中心，服务大局。认真贯彻市委决策部署，紧紧围绕发展这个第一要务，从本市的具体情况出发，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然以及改革开放等各项事业的发展，把体现科学发展要求、维护社会公平正义、反映人民群众根本利益的方针政策和经验制度化、法制化，促进经济发展、社会进步和人的全面发展。坚持立法与改革发展进程相适应，坚持立、改、废并重，做到成熟先立、急用先立，既重视法规的制定，又注重顺应时代要求适时修改和废止已有法规，确保地方性法规立得住、行得通、切实管用，与时俱进。

    坚持统筹兼顾，突出地方特色。注重妥善处理各种利益关系，特别是处理好权力、权利、义务、责任之间的关系，在地方立法过程中即赋予行政部门必要的手段，将部门管理职权明晰化、具体化，又注意对行政权力进行规范、制约、监督，防止部门利益法制化和公权力不适当地干预经济活动和社会生活。突出地方特色是地方立法基本的价值取向。市人大常委会注重根据本地的具体情况和实际需要，通过地方立法解决本地的特殊问题，强调把主要精力用在本地实际情况的调查研究上，把有限的资源用在创制性立法、自主性立法公关上，做到既符合全市经济社会发展的客观规律和实际需要，又突出区域特征，力戒照抄照搬。制定实施类法规在细化、深化、补充和延伸上下功夫，不片面追求法规体例的完整，着眼解决问题，需要几条搞几条，同时，按照质量第一、质量优于效率的工作思路，坚持地方立法的协调可持续发展，坚持法制统一，维护国家法律法规和河北省地方性法规的权威。

    二、加强制度建设，提升地方立法的规范化水平

    制度具有根本性和长远性。为了适应地方立法工作新形势，石家庄市十三届人大常委会根据《中华人民共和国立法法》和《石家庄市制定地方性法规条例》的有关规定，结合我市立法工作实际，总结立法成功实践，制定出台了《关于进一步加强和改进地方立法工作的意见》，就项目征集、法规草案起草、立法沟通协调、法规草案征求意见、立法听证、立法咨询、法规配套文件、法规宣传解读、监督法规实施、立法后评估等方面提出了具体工作要求，对地方立法的全过程进行了制度性规范，提出了立法过程中必须遵循的线路图。

    部门利益法制化是法规单一起草体制中最易出现的问题。为此，市人大常委会积极创新法规草案起草机制，拓展多元参与，本着民主开放包容的立法工作原则，形成了立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和广大民众共同参与的立法工作机制。针对立法项目的不同性质和要求，调动一切积极因素，充分发挥各方优势，科学确定法规草案的起草主体。对涉及多部门职责的法规草案，由市政府法制办牵头组织起草；对关系全局性的重要法规草案或直接涉及行政部门管理权限设置的立法项目，由市人大法制委员会组织起草；对理论性、专业性强的法规草案，委托有关专家学者或者社会团体、大专院校起草。这种科学选择法规草案起草主体的地方立法工作体制，有利于管理权限的科学配置、群体利益的合理分配，有效防止了部门利益法制化。

    就法规项目立项和法规草案广泛进行论证听证，是提高立法质量的有效手段。在地方立法工作中，市人大常委会把广泛论证听证贯穿于地方立法的全过程，从法规立项到法规的出台，都要通过书面征求意见、召开座谈会等形式，听取专家学者、实际工作者等社会各界的意见建议，对立项的必要性、法规的可行性、条款设置的科学性进行广泛论证。特别是对立法的重大问题及意见分歧比较多、社会关注度比较高、影响比较大的问题，反复多次进行论证，坚持听取执法机关的意见与广大民众的意见相结合，听取实际工作者的意见与专家的意见相结合，听取法律工作者和非法律工作者的意见相结合，通过不同意见的交锋、争辩，经过充分论证和科学分析，在矛盾的焦点上、立法的难点上划好“杠杠”。为了提高论证水平，保证论证质量，市人大常委会还成立了由法律、经济、社会、城建等多个领域的50多名专家学者组成的咨询委员会，参与法规论证的全过程，为地方立法工作提供了坚实的智力支持。

    三、广泛发扬民主，拓展公众有序参与途径

    立法信息及时公开，是科学立法、民主立法的必然要求。市人大常委会坚持“公开为原则，不公开为例外”，积极搭建立法信息公开平台。通过报刊、电视、电台、网络和手机短信等形式，向社会公开地方立法的机构设置、工作制度、工作程序、项目计划、工作过程，公开立法项目的立法背景、拟解决的主要问题及其制度设计，公开常委会审议法规草案中的焦点、难点问题。立法信息的及时公开，为人民行使当家作主权利、有序参与地方立法活动提供了新途径，也为立法机关进一步做好地方立法工作、提高地方立法质量开辟了新渠道，同时也起到了在社会上普及法律知识、增强法律意识的作用。编制我市第五个五年立法规划时，通过新闻媒体、网络向社会公开征求意见，共收集到立法项目建议60多条，为制定立法规划奠定了坚实的民意基础。很好地充实了立法规划。立法规划编制完成后，又及时回应民意关切，向社会公开立法计划的编制情况，让公众了解我市地方立法实情和工作进展，收到了很好的社会效果。

    人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。在立法工作中充分发挥人大代表的特长、优势和作用，是市人大常委会提高立法质量的重要举措。近年来，市人大常委会通过书面征求人大代表对法规立项、草案内容的意见建议，邀请人大代表参与立法调研等形式，使人大代表参与地方立法活动逐步实现了常态化。一是建立对代表议案筛选、调研、论证、立项机制，确保适宜上升为地方性法规的高质量的代表议案能够尽快进入立法程序。二是完善代表参与法规审议制度，组织代表列席市人大常委会会议，听取人大代表对法规草案的意见。三是建立立法联系点制度，依托代表了解基层单位和广大民众对地方立法的真实需求。

    深入开展调查研究是掌握实情、汇聚民意的有效途径。在立法工作中，市人大常委会把深入开展调研工作列为立法工作的规定动作，坚持深入实际、深入基层、深入群众，全面掌握各种实际情况，广泛听取不同利益群体的意见，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧，确保每部法规既符合最广大人民的根本利益，又符合我市经济社会发展的客观规律，保证所立法规真正“长根”、“接地气”。2013年，市人大常委会共开展立法调研活动、召开立法调研座谈会49次，收集到涉及5件法规案的300多条次修改意见和建议。为了增强《石家庄市城乡规划条例》的可行性，广泛听取政府部门、街道办事处、乡镇和社区代表等各方面意见，并深入到一些乡镇、居民区和企业进行实地查看，对城乡规划具体实施中的一些实际问题，特别是群众反映比较强烈的关于多层住宅小区的拆除重建问题，进行了深入的调研和论证，为细化法规内容、保证法规质量发挥了重要作用。

    四、采取多种举措，提高地方法规的实施效果

    懂法是遵法守法的前提，市人大常委会高度重视并努力做好地方法规的宣传工作，以提高市民的法律意识，为法规的实施创造良好条件。一是在立法过程中，通过对审议热点问题的宣传报道，引导公众关注、参与地方立法；二是注重对新颁布实施的地方性法规进行集中宣传，法规颁布实施的同时，市人大常委会会同相关执法部门，通过召开新闻发布、记者访谈、答记者问等方式，全面介绍法规的主要内容和基本精神，特别是对涉及广大民众切身利益的条款进行重点解读。《石家庄市城乡规划条例》重点宣传解读了规划条件的管理、未来一个时期旧区改造的指导方针、建设项目批后监管、严厉打击违法建设行为和违法建设查处职责划分等十余个热点问题。

    为了检验法规质量和实施实效，市人大常委会每年选定1-2件实施3年以上的地方性法规进行立法后评估。评估活动由人大法制委员会牵头，相关专门委员会参与，并邀请市政府法制办、政府有关部门、人大代表、专家学者参加，在明确评估内容和评价标准的前提下，采取问卷调查、实地调研、案例分析等多种形式，就法规的质量、实施效果及存在价值进行评估。2013年市人大常委会首次组织对《石家庄市城区河系公园管理条例》进行了综合评估。这次评估为该条例的修改完善工作奠定了基础，同时也为今后立法后评估工作的开展积累了经验。

    坚持行使立法权与行使监督权的有机结合，确保地方性法规的有效实施。市人大常委会坚持把法规配套规范性文件的制定工作放在与法规同等位置来抓，在起草、修改法规草案的同时，对配套规范性文件的制定作出统筹安排，努力做到配套规范性文件与法规同步起草、同步出台、同步实施，同时对配套的规范性文件严格进行审查，保证法律法规的精神和内容得到全面、正确地体现。另外，对颁布实施2年以上的地方性法规，常委会有计划地通过执法检查和听取专项工作报告等多种方式进行立法效果检查，重点查找执法中存在的主要问题和不足，督促有关部门改进工作，推动地方性法规的贯彻实施。

    五、坚持与时俱进，不断探索地方立法的新课题

    近年来，石家庄市人大常委会在加强和改进地方立法工作方面进行了积极地探索和实践，积累了一些经验。但在有些方面还不尽如人意，需要不断加以补充和完善。比如在征求法规草案意见过程中，如何进一步丰富资料，加大信息量，突出重点，为有针对性的提出意见和建议提供条件；如何加强对审议过程中争议问题的宣传报道，提高意见征集的效果；如何建立意见反馈和激励机制，更好的调动社会各方面的积极性。在发挥人大代表作用方面，如何强化代表的参与意识和责任意识；如何形成代表与题目的双向选择，提高代表的参与热情和实效。在立法听证方面，如何科学确定听证事项，更好地发挥听证成果在地方立法中的作用。在立法队伍建设方面，如何有效提高立法工作者的业务水平，完善立法人才选拔任用、激励保障机制等等。同时，还要进一步建立健全相关制度，及时将一些成熟的经验和做法以制度化的方式固定下来。实现由探索到完善、自选动作向规定动作的转变，使地方立法工作有所遵循，进一步提高地方立法的科学化和规范化水平。

    中国特色社会主义法律体系形成后，如何继续加强和改进立法工作，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是今后立法工作面临的重大课题。党的十八大和十八届三中全会都对地方立法提出了新要求。另外，“建设幸福石家庄”也为地方立法赋予了新任务，要求我们紧紧围绕转型升级、跨越赶超、建设幸福石家庄，推动省会绿色崛起，率先在全省全面建成小康社会的目标要求，从全市政治、经济、社会、文化、生态建设的市情和实际出发，有计划、有步骤、有重点地开展好地方立法工作，从法律制度层面上解决调整经济结构、转变发展方式、节约资源和保护环境、保障民生等影响和制约可持续发展的难点、焦点问题，充分发挥立法对地方发展的引领、推动和保障作用。

    面对艰巨而繁重的任务，市人大常委会将与时俱进，奋发有为，按照坚持和完善中国特色社会主义制度的总体要求，从当前立法工作存在的问题入手，进一步深入研究立法理论，不断总结新经验，研究新问题，积极采取有效措施，改进工作，提升水平，努力推动石家庄市地方立法工作再上一个新台阶。