准确把握立法选项是地方人大发挥立法对社会管理和经济发展起到引领和推动作用的重要环节

    唐山市人大及其常委会从唐山改革开放和经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的地方立法职权。截止目前，共制定法规44部、有关法规问题的决定5部、修改34部(次）、废止7部。目前现行有效法规37部。重点开展与国家法律相配套的实施性立法，着力推进体现地方特色的自主性立法，积极探索创新实践的先行先试性立法。内容涵盖经济、教育、科学文化、卫生、资源、环境、旅游等社会生活的各个领域，为推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障，为国家立法提供了支持，有力保障了宪法、法律和行政法规在本行政区域内的实施,对社会管理和经济发展起到了引领和推动作用。

    一、立法实践证明契合社会发展要求的立法能有效推动社会的发展，是社会发展的重要动力和方式

    多年来，我们始终坚持围绕全市中心工作和改革、发展、稳定的大局开展立法工作。针对城市快速扩张发展，制定了《唐山市市容和环境卫生管理条例》、《唐山市城乡规划条例》。为加快改革开放，针对村经济合作、农村集体资产、技术市场、矿产资源开发、城市房地产交易、城市暂住人口、民营科技企业等进行立法规范。中央提出构建和谐社会目标后，我市进入转型发展期，为此加强社会领域的立法，以法规调整规范社会关系、维护和谐稳定，成为立法工作的首要课题。我市人大常委会先后就地方公路、献血用血、地名管理、房屋拆迁、全民健身、养犬管理、节约用水等热点工作进行立法；针对防震减灾、志愿服务、物业管理、城乡规划、职工工资集体协商和旅游业发展等迫切需要解决的问题进行立法，促进了我市经济社会的转型发展，起到了对社会管理和经济发展的创制性和引领作用。纵观立法的全过程，自1986年我市人大行使地方立法权以来，我市制定的实施性立法占立法总数的75.6%，创制性立法占立法总数的24.4%；自主性立法占立法总数的37.8%；专业性、技术性立法占立法总数的53.3%，倡导性立法占立法总数的26.7%。几年来，我们建立了符合我市实际、比较科学合理的立法体制机制程序。立法规划、计划的编制逐步规范化，法律法规案的立项、起草、审议等各个环节的程序和工作机制逐步完善，立法技术规范日趋成熟，为不断提高立法质量提供了重要保障。另一方面，形成了保障人大代表、常委会组成人员在立法工作中依法行使职权的机制。每一部法规的制定都坚持邀请人大代表参与立法调研、座谈和列席常委会会议，保障人大代表参与到立法工作的各个环节并认真吸收人大代表的意见和建议。立法工作中，认真执行统一审议制度，对于法律关系复杂、分歧意见较大的法规案认真进行研究论证，最大限度地取得共识，不断提高常委会的审议质量，使常委会的立法决策的科学性、民主性不断增强。

    二、准确把握立法选项是提高立法质量的客观要求

    党的十八大报告及近期中央领导对立法工作都提出了明确的要求：“对立法机关而言，当前首要任务是着力提高立法质量，使法律制度真正立得住、行得通、真管用，有足够权威，能够切实发挥作用”。这就要求地方人大常委会要把提高立法质量作为地方立法工作的重中之重。而立法选项作为地方立法的首要环节，就要从源头抓起，把好立法质量的“第一关”。因此，进一步做好立法选项工作，对提高地方立法质量，提高地方立法工作水平有着极其重要的意义。

    （一）准确把握地方立法的发展趋势和重点

    中国特色社会主义法律体系形成后，“慎立、多修”、“精耕细作”将成为地方立法的新趋势。地方立法选项要紧扣这一发展趋势，着重把握好以下几点：一是要进一步与国家立法保持一致，发挥地方立法的补充、细化作用，保证法律实施的有效性和操作性；二是区别轻重缓急，慎重选择立法项目，限制不必要的立法，保持地方立法对经济社会发展的适应性和引导性；三是要从制定法规为主转向完善法规为主，重视对已制定法规的修改完善，维护国家法制统一；四是要准确把握立法的重点。立法选项要紧紧围绕中心工作，充分体现人民群众的确实关切，符合社会发展进程的需要。当前，加快转变经济发展方式、促进产业结构调整；加强和创新社会管理、着力保障和改善民生；促进教育、医疗等领域的深层次改革；保护生态环境；预防化解社会矛盾纠纷以及规范制约权力的有效实施等诸多领域将成为立法的重点，通过对上述领域的立法，使立法工作不断适应新形势，解决新问题，引领新发展。

    （二）加强地方立法选项工作的科学性

    要制订出具有地方特色、符合地方实际需要、高质量的年度立法计划，这就需要人大进一步发挥好立法机关的主动性，提高立法计划的科学性。一是拓宽立法项目征集来源渠道，广泛收集立法项目。充分发挥人大代表在立法立项中的作用。对人大代表在人代会期间和闭会期间提出的法规案、立法议案，条件成熟的，列入年度立法计划，完成立法项目。目前我市人大代表所提出议案、法规案已经成为立法项目的一个重要来源。我市已经颁布实施的《唐山市养犬管理条例》、《唐山市志愿服务条例》、《唐山市物业管理条例》等法规就是在代表提出议案、法规案、建议推动下制定的；发挥人大各专门委员会在立法立项中的作用。人大各专门委员会要善于在执法检查、工作监督等工作中发现问题，提出立法建议；发挥政府及其有关部门在立法立项中的作用、加强引导，使其提出具有针对性强的立法项目。政府及其有关部门同时还应当注意整理、研究在行政执法中发现的地方性法规不尽完善的规定，及时提出修改法规的意见；发挥社会各界在立法立项中的作用。通过报纸、网络等媒体向社会公开征求地方立法立项的建议，广开言路，听取民意，集中民智，特别是要听取弱势群体的意见和建议。通过广泛征集各方面意见，全面深入了解和掌握社会对立法的需求。二是科学取舍立法选项。在收集到立法项目后，人大法工委和相关委员会、政府法制机构和有关部门，同时邀请专家、学者和社会公众代表对征集到的项目逐一进行筛选，对立法项目的必要性、可行性进行反复论证研究，区分立法需求轻重缓急，分别作出满足需求及时立法、把握时机适时立法、衡量得失不做立法的不同选择，从而尽可能的避免盲目立项带来的弊端，实现立法资源的科学配置。在人大法制委员会提出初步立法计划建议后，经主任会议再次对立法建议项目反复讨论、严格把关，对立法项目作出取舍，最终形成常委会的年度立法计划。近年来，针对人民群众反映强烈的物业管理存在的问题、市容环境卫生管理条例不适应当前的形势发展需要等，在制订2011年、2012年年度立法计划中，分别把制定《唐山市物业管理条例》、修改《唐山市市容环境卫生管理条例》作为正式项。我市人大在制订立法计划中，将立法项目分为正式项目和调研项目，对不同类型法规项目提出不同的要求。正式项目强调实现完成法规案的调研、起草、提请审议等任务，做到责任到单位、责任到人员、明确完成时限及保障措施。调研项目注重进展动态，针对较为成熟的调研项目时机成熟适时转为正式项目。如《唐山市防震减灾管理条例》于2011年3月1日颁布实施，《河北省防震减灾条例》于2013年5月30日颁布实施后，为保持法制统一，同时为配合我市创建防震减灾示范城市，我市人大及时把修改该条例由2014年的立法调研项目调整为正式项目，为我市今后做好防震减灾工作提供法制保障。

    三、确定立法选项应遵循的原则

    目前地方立法呈现出一方面由于立法法的实施，使地方立法权限进一步收缩，地方立法空间有限；另一方面，随着经济的发展和社会管理的深入，要求通过立法强化对社会管理和公共服务、改善民生和发展社会事业、促进文化建设、保护生态环境、预防化解社会矛盾纠纷的呼声日益高涨。特别是随着社会管理的深入和经济的发展，广大人民群众政治参与意识不断提高，通过立法保障自身合法权益，促进社会公平正义的要求日益强烈。如何确定立法、立什么法的问题即确定立法选项应遵循什么原则是我们面临的一大课题。总结几年来的立法实践，我们认为应确定以下几项原则：

    （一）符合社会管理和经济发展客观实际需要的原则

    把握好立法的选项，需要有对社会发展状况的深度分析。正确了解和判断社会对法律法规的需求，从社会发展内在需要的角度制定立法规划，确定立法项目，对立法工作非常重要。立法工作的成败与绩效很大程度上取决于能否从社会发展的内在机理中准确把握立法重点和方向。正是本着这一原则，几年来我们搁置了一些社会关注、群众期盼，但社会管理需求尚不具备成熟条件的立法建议和议案，如《唐山市科学发展促进条例》、《唐山市药品食品安全诚信管理条例》、《唐山市大气污染管理条例》等。这些立法建议和议案，既是某一阶段社会管理的焦点和核心，有的也是人民群众的期盼。但因受社会发展条件的限制，我们还不能准确把握这类立法中所涉及的客观规律，对其实践经验的总结尚不成熟。因此不能超越客观实际的需要，选择条件不成熟的立法选项。诚然，从国家和地方发展的重要政策导向中寻求立法契机，把重要政策法规化，也是地方立法选项的一项重要内容，但是要准确研究和正确把握，通过何种立法形式才能达到政策目标。一项政策要通过多项法律法规才能达成目的，地方人大在此类立法中一定要找准政策的切入点，否则会形成盲目性立法，造成适得其反的效果。

    （二）坚持实践先行的原则

    立法是将实践经验的积累升华为法律规范的过程。没有社会管理实践经验为基础，所立法规就缺乏生命力，立了也难以执行。以往出现的过度立法、政绩立法、盲目利用立法手段造成的立法泡沫，其根源就是违背了立法规律的要求，忽视了法律规范对社会实践积累的依赖。通常我们所说的“立法”，是在法律性科学的框架下，也即在基本政治和宪法框架已经成型且相对稳定的前提下，创制具体法律权利、义务的规范文本；或对其他社会规范进行确认，从而使其具有实证性的法律效力。如果没有实践经验的总结，不顾社会发展的客观实际要求，只从领导意志出发确定立法项目，其所立法必然缺乏根基和生命力。以成熟的实践经验为先导，正确确定立法项目，使立法符合本地经济社会发展的客观规律和实际需要，突出区域发展的时代特征和地域特色，是我们一直努力追求的目标。如在制定《唐山市职工工资集体协商条例》中，我们经过两年的调研，创造性的将行业性、区域性协商列入法规调整范围，对发生金融危机、群体性事件等特殊情况下的协商制度也作出规定。这些创新都是我们在适应社会发展的需求，总结成熟经验的基础上将人民群众的期盼上升为法律法规，深得广大职工群众和企业家们的称赞。

    （三）全局性和特殊性统筹兼顾的原则

    地方人大立法应始终围绕社会发展和经济建设中心工作来进行，紧密联系改革、发展、稳定的大局开展立法工作。要以大局意识和全局观念统筹谋划立法，要紧紧围绕经济社会发展中迫切解决的现实问题开展立法工作。尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，把握好客观规律，做好制度设计。在此基础上，也要考虑专业性、技术性比较强的领域和部门的立法需求，通过对特殊性行业的立法来及时规范专业领域社会管理中亟需解决的问题。在现实情况下强调对专业领域立法的特殊性，是由于此类立法内容具有较高的专业性，而在社会管理职能中此类行业又是不可或缺的，社会的发展亟需对此类行业通过法律来规范调整。这类立法对特定领域社会事务的法律规制起着极其重要的作用，加强对专业领域的立法为更好推动科学发展，促进社会和谐，强化社会管理起到了重要的法律保障，它促进了法律体系的完善和发展。

    （四）科学、创新、与时俱进的原则

    科学立法是科学发展观在立法领域的重大实践。科学立法是提高立法质量的根本途径，尤其在目前治国理政面临新形势、深化改革面临新课题、改善民生面临新任务、社会管理面临新情况的现实条件下，在立法领域强调科学立法、创新立法、立法应当与时俱进就更有突出的重要意义。强调科学立法就是从立法选项到立法机制运行，及立法创制过程中的实质性运作都要符合社会管理和经济发展规律的要求。立法中体现创新精神就是要树立“法无明文禁止不为过”的理念，充分发挥立法主体的作用，针对立法内容的实际需要，在立法上作出创新性、前瞻性的规定。通过科学性、创新性立法引领和推动社会管理和经济发展。在实践中，地方立法要坚持与上位立法的统一性和协调性，同时在遵循法制统一原则的基础上，针对实际需求和突出问题在国家法律法规中尚无规定的领域做出探索性、试验性的规定，综合地方的实际和国家法制建设的需要，补充、完善、填补国家法律的不足，在创造区域优势法制环境的同时，为国家立法积累经验。创新是地方立法的生命力所在，只有创新才能适应事物发展的要求，才能做到与时俱进。