关于改进立法工作 提高地方立法质量的几点探索

    十二届全国人大常委会组成伊始，把提高立法质量作为立法工作的重中之重。邯郸市人大常委会牢牢把握这一重点，进一步加强和改进立法工作，从理论与实践的结合上不断探索和完善提高立法质量的新途径、新办法。

    一、选题立项突出导向性

    选好立法项目是做好地方立法工作、提高立法质量的首要环节，它对于发挥地方立法的引领和推动作用至关重要。在立法工作中，要正确处理党的主张与充分发扬民主、严格依照法定程序办事的关系。坚持党的领导与充分发扬民主是统一的、一致的。总的来看，党的主张是政治原则，通常是以方针政策的形式表现出来的；法是制度体系，通常是以行为规范的形式表现出来的。党的路线方针政策就是法的灵魂。中国共产党执政，就是领导、支持、保障人民当家作主，依法执政，维护和实现最广大人民的根本利益。因此，在立法工作中坚持党的领导，就要认真研究如何经过法定程序，充分发扬民主、倾听群众意见，使党的主张同人民的意志统一起来，成为全社会必须共同遵循的活动规范和行为准则。

    邯郸市人大常委会始终坚持立法选项紧贴市委重大决策部署和确定的中心任务，积极反映人民群众的根本利益和诉求，把经济社会急需的法规项目纳入到立法规划,努力以立法引领发展、促进和谐、维护稳定。比如，在制定五年立法规划和年度立法计划时，围绕转型升级、绿色崛起和提前建成小康社会的宏伟目标，对各方提出的立法项目进行认真筛选和统筹，剔除不合理、不成熟的立法动议，把握好选题的导向性，努力发挥引领作用。为加快“宜居宜业宜游的富强邯郸、美丽邯郸”的建设步伐，常委会经过认真调研，及时将《邯郸市减少污染物排放条例》、《邯郸市节约能源条例》、《邯郸市城市公共交通条例》、《邯郸市旅游条例》等全市经济社会发展中亟需规范而又条件成熟的事项作为优先立法选项，将有限的立法资源用在“刀刃”上，确保立法的正确方向。立法规划、计划项目基本确定后，都主动报请市委，经市委或市委常委会同意后再提交人大常委会实施。

    实践证明，经济社会发展的不同阶段，需要立法发挥作用的着力点尽管有所不同，但立法工作必须自觉坚持党的领导，把握正确的政治方向，则是人大工作必须牢牢把握的政治原则。

    二、立法过程突出民主性

    高质量法规的产生有赖于民主的立法程序，也是现代立法程序作为一种制度文明的重要标识。《立法法》第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法。”立法权从根本上属于人民，确认和保障人民的权利为根本宗旨，而不能以少数人的意志为依据。这就要求，立法活动的过程具有民主性。一方面，要求立法机关通过多种渠道和方式，让人民群众充分表达自己的意愿；另一方面要求公民、社会团体等能够充分参与、影响和监督立法过程，这样才能保证立法结果科学合理、立法质量切实提高。

    立法为了人民，立法依靠人民。邯郸市人大常委会在立法过程中，坚持走群众路线，更加注重立法过程民主化、公开化和透明化，进一步完善了立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制。一是建立健全立法协调工作机制。立法活动实际上是一个相关利益主体多方博弈的过程，从这个意义上说，立法本身就是一个平衡、协调矛盾的过程。我们对提交常委会审议每一件法规草案，除书面征求意见外，还通过多次、反复召开不同类型的座谈会、论证会，就相关条款直接听取有关部门和利益相关人的意见，努力使我市立法能够集思广益，统一步调；同时，还积极探索立法听证普及化的途径，将立法听证会设在基层，既方便了普通居民参加，又增强了听证的效果，降低了听证会的成本，同时也丰富了公众民主参与立法的形式，推进了立法民主化的进程。二是建立健全法规草案征求意见机制。对全部提请常委会审议的法规案（草案文本），都利用本市公众普遍接受的传统媒体——《邯郸日报》全文予以公布，广泛征求社会各界和广大人民群众的意见；同时重视和引导网络民意表达，利用新媒体——市人大网站和市政府网站，拓展地方立法的社会舆论空间，扩大公众参与的广度和深度，吸引公众积极参与地方立法实践，从而有效地调动和发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，保障了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。三是建立健全公众意见采纳情况反馈机制。对收集到的群众意见和建议进行认真归纳、梳理，能采用的及时采用；对于那些属于局部的、“琐碎”的，且不能及时采纳的意见和建议，只要其对改进某个部门或某个方面的工作很有益，或者关系到部分人的切身利益，我们都认真对待，从不将其“忽落不计”，而是做好上下沟通协调工作，基本做到“件件有着落、事事有回音”，使我市的立法过程真正成为权力机关最大限度地了解民情、体现民意、广集民智、凝聚民心的过程。四是建立健全社会智力资源参与机制。对专业性、社会敏感性较强的法规草案，组织专家、学者和人大代表进行集中讨论、研究和论证，对法规草案的可行性、出台时机以及实施后的社会效果进行综合评估。

    实践证明，立法过程的公开、透明，有利于地方性法规贴近群众、贴近社会，确保制定的法规“接地气”。因此，从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育良法之母。

    三、法规内容突出针对性

    法规是否有针对性、能不能解决实际问题，是衡量立法质量的试金石。也就是说，在维护国家法制统一的前提下，看一部地方立法质量的高低，主要看它是否体现地方特色，是否符合地方实际情况。

    目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成，政治生活、经济生活和社会生活的主要方面基本做到了有法可依。今后地方立法的内容应当更进一步转向有针对性地解决地方事务和经济社会发展中的问题，法规内容要突出地方立法的区域性、能动性特点，这是地方立法的生命力所在。

    邯郸市人大常委会始终坚持从实际出发，精心设计法规内容，突出地方特色，提高立法实效。一方面，在法规调整范围和事项上更加具体化。在国家立法调整的某些领域的框架之下，从调整范围和事项上就本地具体的事项，开展与国家法律相配套的实施性立法，推进体现地方特色。尤其是对改革、发展、稳定中的突出问题、地方事务管理中的难点问题和民生关注的热点问题、利民措施以及亟待规范的领域作为重点，积极慎重而又针对性地做出规定，使之成为可供直接遵循和适用的具体规范。如制定的《邯郸市减少污染物排放条例》，在治标的同时更加注重治本，其核心内容就是进一步细化了主要污染物排放总量控制制度、排污许可证制度、减排台账和统计制度等，旨在通过一系列措施大力压减燃煤消费总量，并倒逼企业调整优化能源结构，减少污染物排放，取得了良好的社会效果。另一方面，在立法体例结构上向精细化转变。我们不求数量，只求管用，着眼于解决实际问题，改变了过去“宜粗不宜细”的立法理念，力求具体、细致。立法语言明晰准确、精细严谨、通俗易懂，各条款之间协调一致，不使用或少使用倡导性、宣传性等政策性语言，让形式更好地服务于内容，把握和处理好“不重复、有特色、可操作”的地方立法特性。我市属于资源性缺水大市，地表水资源不足，属极度缺水地区。一定程度上城市与农村、工业与农业互相争水，减少饮水困难人口的难度逐年加大。市人大常委会经过认真调研，制定了《邯郸市水网建设与保护条例》，对水网建设及其周边的规划与开发、日常管理、维护与保护、改建与扩建等做出了详细规定，为解决我市水危机，防止水污染，提供了有力的法制保障。

    实践证明，突出地方特色是地方立法的出发点，也是地方立法的最终归宿。法规内容只有立足于本地的具体情况和实际需要，才能更好地解决问题，才能确保制定的法规“真管用”，才能充分发挥其在经济社会发展中的引领、推动和保障作用。