贯彻落实十八届三中全会精神 围绕加快推进山西转型综改区建设 改革创新立法工作

    党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，提出了建设社会主义法治国家的总体要求，并把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。当前，山西正在全面贯彻落实十八届三中全会精神，以转型综改区建设为统领和切入点，全面深化改革、推进全省转型跨越发展。法治是国家治理体系和能力的重要标志，立法是建设法治国家的前提和基础。面对我省转型综改区建设的鲜活实践，我省的地方立法工作认真贯彻落实十八届三中全会精神，围绕一个目标、坚持一条主线、突出一个重点，切实发挥立法的引领和推动作用，确保在法治的轨道上推进转型综改区建设，更好地释放资源型地区的改革红利、市场潜力和创新活力。

    一、充分认识立法工作面临的新形势新任务，在新的起点上推进立法工作与时俱进

    党的十八大对全面建成小康社会、实现“两个100年”奋斗目标作出新的战略部署，强调法治是治国理政的基本方式，要更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届三中全会再次强调维护宪法法律权威，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。深入贯彻十八大和十八届三中全会精神，全面落实依法治国基本方略、深化法治山西建设，加快推进转型综改区建设，实现全面建成小康社会的奋斗目标，都需要运用法治思维和法治方式在法治轨道上推进。形势的发展、改革的深化、人民的期待和事业的开拓使我省的立法工作面临新的机遇和挑战。我们必须从维护广大人民群众的根本利益出发，从推进国家治理体系和治理能力现代化着眼，从改革和完善不适应实践要求的法律制度入手，充分认识和科学把握立法工作面临的新形势、新任务和新要求，进一步解放思想，更新理念，创新机制，自觉将立法工作放在我省全面深化改革大局中谋划，放在加快转型综改区建设的总体布局中推进，紧紧围绕市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，紧紧围绕产业转型、生态修复、城乡统筹、民生改善四大转型任务进行制度设计，将立法决策与改革决策相结合，及时把我省深化改革的决策、经验和做法上升为法规，通过立法创新为我省转型跨越发展拓展空间,推动省委重大决策的贯彻落实。

    二、紧紧围绕“三个一”目标任务，创新开展地方立法工作

    为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和全国人大常委会立法工作会议以及地方立法研讨会精神，更新立法理念，创新立法工作，提高立法质量，去年年底，我省召开了全省立法工作会议，传达学习相关会议精神，安排部署今后的立法工作。在此基础上，省人大常委会拟定并经省委批转了《关于创新立法工作提高立法质量的意见》（全国人大法工委法制工作简报转载）。意见用3个部分、13个小标题，阐述了立法工作面临的新形势新任务，明确了创新立法工作完善立法机制的新思路新举措，提出了确保立法事业健康持续发展的新要求新方法，确保为我省全面深化改革和转型跨越发展提供有力的法制保障。

    （一）围绕一个目标，为转型综改区建设提供法制保障

    2010年，国务院批准山西为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，鼓励我省先行先试，努力推动产业转型、体制机制和政策创新，走出一条资源型地区转型跨越发展的新路子。作为国家资源型经济转型综合配套改革试验区，主要任务是要通过深化改革，加快产业结构的优化升级和经济结构的战略性调整，建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生。转型综改区建设的意义不仅在于推进我省的转型跨越发展，而且在于试验成功后的全面推广。习近平总书记要求领导干部运用法治思维和法治方式推动发展，带头厉行法治、努力以法治凝聚改革共识，在法治轨道上推动改革。为确保转型综改区建设于法有据、先立后破，我省确立了为转型综改区建设提供良好的法制保障的立法工作目标。为此，我们坚持“党的领导、立法为民、与时俱进、突出特色、质量为先、引领推动”二十四字立法理念，进一步解放思想，创新开展立法工作；坚持充分发挥立法的引领和推动作用，通过顶层制度设计破除转型综改区建设的体制机制障碍和要素瓶颈；坚持加强重点领域和关键环节的立法，紧紧围绕转型综改区建设涉及的四大转型任务、十大综合配套改革开展立法工作，充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的作用，使法规成为转型综改区建设的最好助推器、人民权益的最佳保护伞、增进社会认同的最大公约数；坚持综合运用“立、改、废、释”等多种形式，既及时制定出台转型综改区建设急需的法规，又及时修改、废止或者解释已经明显滞后于当前形势的法规及有关条款，在法治的框架内推进转型综改区建设。

    （二）坚持一条主线，发挥立法的引领和推动作用

    山西是国家的能源和重工业基地，煤炭是我们的资源优势，但我们在享受煤炭红利的同时，也付出了沉重的代价。“因煤而兴、因煤而困”的格局令人深思、发人深省，转型发展亟待破题。围绕省委提出的“以转型综改区建设为切入点深入推进改革”的重大战略部署，省人大坚持充分发挥立法的引领和推动作用这一立法工作主线，审议通过了一批转型综改区建设急需的法规。

    1、着眼于促进产业结构调整，加强经济领域立法。以煤为基、多元发展是我省转型跨越发展的主战略。近年来，我们制定、修改了《山西省循环经济促进条例》、《山西省焦化产业管理条例》、《山西省旅游产业发展条例》和《山西省高新技术产业发展条例》等，为我省经济多元发展提供法制保障。信息化是当今世界发展的大趋势，是我省深化改革开放、加快转变经济发展方式的必由之路。因此，在国家尚无上位法的情况下，去年我们结合我省转型综改区建设需要，先行先试，制定了《山西省信息化促进条例》，引领促进我省信息化水平的提高。条例鼓励集成电路、软件、高端元器件、电子设备等基础产业的发展，努力突破我省信息产业发展的瓶颈；通过培育、发展信息化和工业化深度融合试验区和示范企业，大力推进信息化与工业化的融合，加快我省新型工业化进程。

    2、着眼于生态修复，加强生态领域立法。十八届三中全会明确要求加快生态文明制度建设，用制度保护生态环境。山西是资源大省，也是经济发展与生态建设矛盾突出的省份，全省森林面积为4236万亩，森林覆盖率为18.03%，低于全国平均水平，林业生态建设任重道远。森林公园建设对于改善生态环境、提高人民生活质量具有重要作用，为此，我们于去年制定了《山西省森林公园条例》。条例要求政府及有关部门强化服务监管、加大资金投入、加强森林公园建设。同时，为从制度上解决保护与开发利用森林资源之间的突出矛盾，条例明确规定森林公园的建设和保护必须坚持统筹规划、分级管理、严格保护、科学利用、协调发展的原则，实行政府主导、林业主管、部门合作、社会参与的运行机制，以促进我省森林公园的健康有序发展，加快建设生态文明和美丽山西。

    3、着眼于民生改善和城乡统筹，加强社会领域立法。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。我省的立法工作始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。为贯彻落实十八届三中全会提出的单独两孩政策，我们于今年5月修正了《山西省人口和计划生育条例》，使单独二孩政策正式在我省落地生根，为我省经济社会可持续发展提供人力资源保障。山西是中医药大省，为发挥中医药在医疗保健中的独特作用，提高公众健康水平，我们在制定《山西省发展中医药条例》时，明确要求加强中医药人才队伍建设，提升中医药服务保障能力；突出提高中药质量，打造“晋药”品牌；强化对中药质量的监管，确保用药安全；同时为减轻广大人民群众的医疗负担，规定将有关中医药项目纳入医保支付范围。为保障城镇住房困难家庭和个人的基本住房需求，促进实现住有所居；为规范建设工程抗震设防行为，提高建设工程抗御地震灾害能力，减轻地震灾害损失，保护人民生命和财产安全，目前我们正在对《山西省城镇住房保障条例（草案）》、《山西省抗震设防条例（草案）》进行调研、修改，拟于今年年底前提请常委会会议审议通过。

    （三）突出一个重点，进一步提高立法质量

    张德江委员长多次强调，立法质量直接关系到法律法规的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。在立法工作中，我们始终把提高立法质量作为立法工作的重中之重，以增强法规的可操作性可执行性和推进科学立法民主立法为抓手，促进立法质量提高，使立法工作不断适应新形势、解决新问题、引领新发展。

    1、着力增强法规的可操作性、可执行性。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。这强调的是“良法之治”，而衡量良法的重要指标就是法律规范是否具有可操作性、可执行性。在立法工作中，我们始终把增强法规的可操作性、可执行性作为首要目标任务。一是突出地方特色，始终坚持从我省转型综改区建设的实践出发，努力通过立法破解发展难题。如《山西省土地整治条例》针对我省在发展过程中出现的建设用地不足问题，明确规定使用省耕地开发项目专项资金整治土地形成的新增耕地指标，主要用于保障省级重点建设项目或者重点建设区域用地的占补平衡，有效解决实践中存在的用地矛盾。二是法规条文尽量明确具体，清楚规范法规所调整的社会关系，压缩执法者的权力空间，最大限度地保护人民群众的合法权益。如《山西省电力设施保护条例》明确规定了1-10千伏至1000千伏之间7个电压等级的架空线路保护区范围，并设置保护区标识，不仅保护电力设施，更重要的是保障人民群众的生命财产安全。三是杜绝大而全，力求少而精，突出解决本省的实际问题，重点设置具体、细化、量化的条款，需要几条规定几条。如《山西省气候资源开发利用和保护条例》全文仅用25个条款，既规定了气候资源开发利用的政府职责、社会协同、基础信息采集使用、开发和保护措施等，同时还规定城市规划、国家重点工程建设、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目应当进行气候可行性论证，解决我省在经济社会发展中布局不合理、生态资源环境破坏的问题。

    2、着力推进科学立法、民主立法。提高立法质量，根本途径在于推进科学立法民主立法。十八届三中全会以来，我们不断探索科学立法民主立法的新形式、新路径，丰富科学立法、民主立法内涵。

    坚持科学立法，一是开展立法前评估和后评估，科学审视法规内容。今年我们学习借鉴全国人大的有益做法，对《山西省土地整治条例（草案）》进行了立法前评估，听取并采纳了法学专家、土地整治承包商、农民以及基层工作者就草案内容的可行性、出台时机、实施后可能出现的问题等提出的全部12条具体建议，在草案中引入市场机制，鼓励民间资本参与土地整治，取得了预期的效果。同时，在以往开展立法后评估工作的基础上，今年还委托省内两所大专院校对即将修订的《山西省专利实施和保护条例》、《山西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》进行立法后评估，并将评估报告作为修改这两个条例的重要参考。二是开展法规清理工作，保障法律体系的科学和谐统一。今年7月份以来，我们根据党中央、国务院和省委的有关要求部署，对现行有效的183件地方性法规进行清理，梳理地方法规中与行政审批制度改革和转型综改区建设不相适应的规定，计划于年底前打包修改、废止。三是创新立法调研方式，准确把握法规调整事物的客观规律，科学规范法规内容。去年以来，我们采取问卷调查、专项调研等方式，深入基层了解实际情况，同时还将立法调研与代表视察有机结合，充分听取代表意见，科学合理地规范法规内容。

    坚持民主立法，一是建立立法研究咨询基地和立法咨询专家库，为民主决策提供智力支持。经请示省委书记、省人大常委会主任袁纯清同志同意，我省决定今年先建立1个立法研究咨询基地、成立50人左右的立法咨询专家库，充分发挥大专院校、专家学者的参谋助手作用，推进立法决策科学化、民主化水平。目前，已经和山西大学签署了基地筹建协议，制定了工作规定，待基建工作完成即可正式挂牌成立。专家库建设正在有序进行，已收集到大专院校、科研单位、有关行业协会和厅局报送的300多位专家，待遴选、公示后即可成立。二是开展委托起草工作，探索法规起草新模式。今年，我们选择社会普遍关注的《山西省企业工资集体协商条例》，一方面安排提案人内务司法委员会牵头起草，另一方面委托两所大专院校起草，作为法制委、法工委修改、审议的重要参考。三是坚持每件法规都向社会公开征求意见，扩大公民对立法工作的参与。为保障公民对立法工作的知情权、参与权和表达权，今年常委会审议的每一件法规都通过山西日报、山西晚报、人民代表报和人民代表网、山西人大网全文公布，向社会征求意见。四是邀请律师参与法规修改，拓展民主立法新途径。今年在修改《山西省电力设施保护条例（草案）》的过程中，我们首次探索邀请律师全程参与法规修改，丰富了修改工作组的人员构成，同时发挥律师既熟悉法律知识，又了解特定行业法律实务的优势，为我省法律制度的设计建言献策。

    三、完善立法工作体制机制，深入推进地方立法工作

    党的十八届三中全会明确要求，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制。下一步，我们将继续深入贯彻党的十八届三中全会精神、全国人大立法工作会和研讨会精神以及山西省委、省人大贯彻落实十八届三中全会会议精神的决策部署，创新完善立法工作体制机制，深入推进地方立法工作，进一步提高立法质量，为我省转型综改区建设提供有力法制保障。

    （一）充分发挥人大及其常委会的主导作用

    充分发挥人大及其常委会的主导作用，既是人大及其常委会的应尽之责，又是做好立法工作的重要保障。当前，我省的地方立法工作还存在代表大会立法不充分、法规立项的主动性不够、法规起草模式比较单一、常委会审议修改法规不够充分等主导作用发挥不足的问题。今后，我们要进一步加强对立法工作的主导，用足、用好、用实人大及其常委会的立法权。一是逐步增加代表大会的立法数量，事关全省经济社会发展大局、调整社会关系面广、人民群众普遍关心关注的法规，尽量提请代表大会审议，力争代表大会审议的法规数量由平均每届1件提高至每年1件。二是掌握立项主动权，扭转以往政府提什么人大立什么的被动局面，加强对立法计划、规划的统筹谋划和宏观把握，对立法蓝图做到心中有数，同时加强与省政府法制办及相关部门的沟通协调，确定好立法项目。三是推进法规起草模式的多元化，在继续推行目前由省人大有关工作机构和省政府有关部门起草的前提下，继续尝试委托起草，对于综合性法规，探索实施由人大主导各有关方面参与的联合起草机制。四是切实审议修改好法规草案，对于法规审议修改中遇到的重大问题，一方面要加强调研论证、统筹协调，另一方面要勇于拍板，善于在矛盾的焦点上划杠杠，务必使通过的法规实用、管用。

    （二）积极推进精细化立法

    精细化立法是做好立法工作的必然要求。我省在精细化立法方面做了不少工作，但还存在立法针对性不足、法规条文不够明确、法规体例“大而全”的现象。今后，我们要大力推进精细化立法工作，一是要增强立法的针对性，要抓住转型综改区建设的重要领域和关键环节，推进重点领域立法，做到针对问题立法，立法解决问题。二是法规体例要简明干练，尽量避免对上位法、同位法、甚至下位法的移植，有几条规定几条，可以不分章的尽量不分章，避免因分章带来的不必要条款的增加。三是法规条款尽量明确具体，能在法规中明确的尽量明确，减少原则性条款，减少对政府的授权性规定，压缩自由裁量权，增加法规的可执行性和可操作性。

    （三）科学谋划转型综改区建设的立法工作

    转型综改区建设正当其时，需要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。目前，我们还缺乏对转型综改区建设立法需求的系统研究，对哪些领域、哪些方面需要立法缺乏清晰认识和科学把握，还存在等米下锅的现象。为此，一是要加强对转型综改区建设立法需求的研究，通过开展专题调研，召开座谈会、论证会等形式，并借鉴国内外相关经验，把准立法需求，分类分步实施，特别突出以煤为基、多元发展的战略研究，破解产业转型的体制机制障碍，通过制度设计推动山西转型发展。二是希望全国人大在修改立法法时，给予地方更大的立法空间，授权我省对转型综改区建设的一些事项进行立法，允许在我省范围内对转型综改区建设的有关事项作出特殊规定，为先行先试提供法制保障；同时借鉴广东和上海的经验，积极向全国人大常委会申请在我省暂时调整部分法律规定的行政审批，为我省转型综改区建设争取法律空间。三是要将立法决策与改革决策同步推进，及时制定、修改、废止立法条件成熟的转型综改区急需的立法项目，对于立法条件不成熟，但又需要法规作出规定的，可以以立法的形式先作出原则性规定，边实践边完善，或者通过法规性决定的方式予以规范。

    （四）深入开展调查研究

    调查研究是做好一切工作的基础，立法工作也不例外。坚持问需于民、问计于民，切实解决过去调研工作形式固化、深入基层不深、了解情况不全面等问题，主动创新思路、提高要求，切实在增强调研工作的实效性上下功夫。一要不拘一格开展调研工作，积极向全国人大学习，采取事前不向基层打招呼、暗访、蹲点等方式开展立法调研，掌握真实的第一手资料，为立法决策提供基础信息。二要增加调研深度，切实扑下身子沉下去，认清立法所拟解决问题的现状，提出科学可行的立法对策。三要增加调研广度，下力气转变过去听取基层有关部门意见多、听取广大行政管理相对人和专家学者的意见少的现状，主动深入田间地头、工矿企业、社区学校调研，掌握第一手材料，坚持问题导向，精准发力，增强法律制度设计的针对性、操作性和实效性。

    今年是全国人民代表大会成立60周年，党的十八届四中全会也将对全面推进依法治国作出重大战略部署。在新的历史起点上，我们要继续在全国人大的指导下，在省委的领导下，更新理念，创新机制，切实发挥立法的引领和推动作用，谱写地方立法工作的新篇章，为我省转型综改区建设提供更好的法律依据和法制保障。