顶层设计精细化立法程序 保障依法立法 依程序立法

    党的十八大提出，要完善中国特色社会主义法律体系，加强立法组织协调，推进科学立法。十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。习近平总书记系列讲话中要求完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。本人认为，这些要求体现在立法工作上，是实现立法能力现代化，以此为全面深化改革目标的实现提供良好的法制保障。顶层设计精细化立法程序，保障依法立法，依程序立法，则是提高立法工作水平和质量，实现立法能力现代化的重要内容和保障。本文将结合立法工作实践和对立法工作的理解，就修改好立法法，提出一些具体意见，供参考。

    一、加强修改立法法工作的组织领导，统筹谋划，全面协调

    立法、立法权、立法体制等历来都是一个国家的核心权力，涉及中央与地方、国家权力机关与行政机关以及其他机关立法权力的调整，同时，立法法的修改，还涉及到与宪法、地方组织法、其他法律的衔接，对这些法律的变动应当要有一个基本预测，确保修改后的立法法能在较长时间内保持稳定。同时，对于修改立法法，有许多重要问题需要集中全国各方面专家进行专题研究，比如说，这次修改立法法要解决的重点问题，中央立法权与地方立法权的划分问题，增加有立法权的较大市数量问题，完善立法程序、立法制度等，都应进行专题研究后再作决策。因此，建议全国人大常委会成立修改立法法领导组，统筹谋划，全面协调立法法的修改工作。

    二、进一步完善人大常委会审议法律案程序，增强审议法律案的严肃性和庄重感

    全国人大常委会会议的立法程序，具有很强的引领和示范作用，科学、严密的立法程序是立法质量的保证。我认为，这次修改立法法，应当把完善常委会会议审议法律案的程序作为重点。这几年，地方人大常委会会议审议法规案存在不少问题，主要有：一是常委会会议安排审议法规案的时间短，个别时候审议时间不到一小时，显得很不严肃；二是常委会组成人员事前不了解法规案内容，审议质量不高，有的地方出现审议法规案“零”意见的现象；三是表决程序不严肃。针对这些问题，建议修改立法法时增加以下内容：

    (一)围绕提高常委会会议审议法律案质量，确保常委会组成人员了解法律案背景、主要内容、存在问题和主要解决的问题等，增加四个程序：1、会前组织常委会组成人员专题调研的程序；2、在常委会会议或者分组会议上，宣读法律草案的程序；3、将专题询问引入常委会会议审议程序，或者建立法律草案解读制度；4、对每个常委会组成人员意见的研究、采纳情况进行反馈制度。

    (二)明确法律案的审议时间。要提高审议法律案的质量，时间是保证。立法法中应当明确审议每件法律案的时间不少于四小时。

    (三)严格表决程序。增加：“表决后的法律案，非经法定程序，任何组织和个人不得修改。”等内容。

    三、进一步完善统一审议制度，明确统一审议的方式和内容

    立法法第六十八条第二款规定：“地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”不少地方在执行这一规定中存在统一审议流于形式的问题，有的统一审议念念文本，介绍一下情况了事；有的以电话征求意见代替统一审议；有的以寄送草案文本代替统一审议等等，没有发挥统一审议应有的作用。我认为，立法法建立统一审议制度的目的主要有两个：一是在立法过程中互相监督制约，避免与上位法抵触、同位法不一致，达到法制统一的目的；二是有利于提高立法质量，特别是有利于防止和克服立法中的地方保护和部门利益。因此，建议修改立法法时进一步细化统一审议制度，明确统一审议的方式、内容，统一审议必须以委员会全体会议的形式进行，建立表决制度等。

    四、进一步建立和完善立法技术规范，明确立法技术规范的地位和作用

    建立全国统一的立法技术规范，并明确其地位和作用，可以保证法律法规规章的科学性、规范性、统一性，确保法律得到准确理解和执行，对于提高立法质量具有重要意义。全国人大常委会法工委也为此作了很多工作，出台了部分立法技术规范，但这些规范仅供工作参考，没有约束力。在立法实践中，经常遇到立法技术方面的困惑，从而影响工作的正常开展，比如“单位、个人”、“组织、个人”、“公民、法人、其他组织”等法律常用词语的使用，因对其内涵没有统一、权威的规范，给使用造成困难。因此，修改立法法时，建议进一步加强立法技术规范的研究，逐步建立和完善全国统一的立法技术规范，同时明确其对立法工作的约束力。

    五、鼓励社会组织参与立法活动，发展立法专业组织，为立法机关提供专业服务

    立法是一项系统工程，单靠立法机关自身力量是难于胜任所有立法任务的。近几年，各地探索成立的地方立法研究评估与咨询服务基地、立法研究会以及聘请立法咨询专家等，为社会力量参与立法活动拓宽了一些渠道，但都处于探索试验阶段，与国外众多的立法专业组织，若干立法辅助机构相比，差距还很大。如果这些立法专业组织发展起来了，立法机关就可以把一些调查研究、起草、论证、立法预测等工作委托他们来做，实现精细化立法就不是一句空话。因此，建议增加鼓励发展立法专业组织的内容。

    六、进一步建立和完善法律适用制度，保证法律得到有效执行和遵守

    立法法第五章规定了适用与备案，但在适用问题上不够周延、严密，给执法、守法带来困难。实践中，在法律适用上存在两个问题：一是下位法对上位法作出具体规定的适用问题，比如说，上位法规定对一违法行为处十万元以下罚款，下位法作出了处三万元以上八万元以下罚款。有一个实际发生的行政案件，行政机关依据上位法规定作出了处十万元罚款的决定，因此引起争议。对这个问题有些学者作过研究，提出下位法作出的不违背上位法的具体规定，应当优先适用下位法，即适用优先原则。二是法律授权国务院、部委或者地方制定的行政法规、地方性法规、规章的效力和适用问题，修改立法法时应当予以明确。

    七、加强立法监督，增设法律责任，维护立法工作尊严

    不遵守立法制度，不依法立法、依程序立法的现象时有发生，立法中的权力寻租案件也偶有发生，这些都应当引起权力机关的重视，并加以研究，在修改立法法时作出相应规定。在立法监督方面，立法法规定了备案、冲突解决机制、批准较大市法规，以及第八十七条、第八十八条规定的改变、或者撤销法律、法规、规章等的情形和权限，但如何保证这些规定得到落实，缺少体制、机制方面的保障。增加有地方立法权的较大的市数量，是十八届三中全会的决定，较大市的数量增加是必然，但如何保证较大市立法的质量，修改立法法时应当予以解决，建议省、自治区人大常委会批准较大市地方性法规时，把遵守立法程序作为审查批准的条件。考虑到这几年立法工作中存在的问题，修改立法法时，建议增设法律责任，以维护立法工作的尊严。

    以上意见，仅供修改立法法时参考。