不断完善立法工作机制 有力提升立法的科学化民主化水平

    党的十八届三中全会明确了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”全面深化改革的总目标，强调要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法机制，提高立法质量，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道。这对于我们改进立法工作，完善立法工作机制，提升立法科学化民主化水平提出了更高要求。改革开放以来，大同市人大及其常委会经过多年探索和实践，逐步形成了一套较为完善的工作机制和工作方法,在推进地方立法科学化、民主化方面迈出了重要一步，有力推动了地方经济发展和法制建设。

    一、紧跟形势发展要求，在科学民主立法理念上不断创新

    理念是先导，是灵魂，是方向。坚持立法理念创新是推进立法科学化的重要前提和根本保证。随着改革开放的不断深入、经济社会持续发展和人们思想观念的深刻变化，工作中，我们的立法理念也在不断更新，从而有力推进立法科学性的不断提高。

    1、确立与时俱进的理念。我们坚持把党的理论和路线方针政策作为法的灵魂，把国家的宪法、法律等上位法作为指导我们工作的纲，在坚持法制统一的前提下，清除故步自封、墨守成规的做法，紧跟形势发展变化和人民群众需要研究地方立法工作，围绕推进经济转型升级，增强企业创新能力，注重统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展，改进立法工作，正确处理现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，实现立法从以经济立法为主向经济社会立法协调发展转变，努力实现法律制度与实践发展要求相结合、相适应。

    2、确立地方特色的理念。我们一是重视创制性立法,着力解决改革发展中的突出问题。对法律没有明确界定的“地方性事务”，具有大同地方特点的经济区域发展、文化、生态保护等领域的事项,主动拓展自主性立法的范围,积极探索城市管理的法制化模式,充分发挥“立法试验田”作用，使地方立法及时回应本市经济社会发展的现实需要，增强可操作性，保证法律、行政法规在本行政区域的贯彻执行。二是抓好实施性法规的制定，突出地方特色,在完善配套上下功夫。坚持把握好地方立法的权限范围、地位作用及工作重点，配合国家立法进程和法律体系完善的要求,开展立法工作，着力解决实际问题的立法路径，在有效管用上下心思，并适时清理先前制定的不合时宜的法律，高质量做好地方法律法规的配套建设工作。三是坚持从人民群众普遍关心的问题出发，践行“立法为民”宗旨。在注重经济立法的同时，更加注重社会领域和其他领域的立法,突出保障和改善民生，加强创新社会管理和服务,发挥地方立法在协调社会关系、规范社会行为、保障人民权益等方面的作用，使改革开放的成果更好地惠及广大人民群众。

    3、确立公平正义的理念。我们一是把公平正义作为地方立法的价值取向。以立法保障人民在政治、经济、文化、社会等各方面的权利和利益，使全体人民共享改革和发展的成果。二是以公平正义的立法理念统筹各方利益。最广泛、最充分地调动一切积极因素，在法制的轨道上正确处理各种社会矛盾。三是正确处理行政权力与公民权利的关系。防止公共权力部门化、部门利益法制化。四是坚持让人民群众了解、参与、监督立法。在法规起草和审议过程中，除坚持立法工作者、实际工作者、专家学者相结合，及保障和发挥人大代表、常委会组成人员在地方立法中的主体作用外，还加大了法规草案审议过程的宣传，深入基层听取群众意见诉求，认真研究和吸纳，使制定的地方性法规“接地气”，符合大同地区实际需要，真正做到管用有效。

    4、确立引领推动的理念。我们一是在坚持正确的方向上发挥引领作用。坚持把市委党委、市人民代表大会的重大决策和主张经过法定程序转化为地方性法规，做到每一项立法都体现改革发展战略的意图，体现最大多数人的根本利益。二是在解决改革发展稳定中的热点难点问题上发挥引领作用。从改革发展的大局出发，积极参与大同市城乡改革发展方案的设计和制定，及时准确提出法律上的依据；深入调查研究，准确把握社情民意，及时予以规范和解决，防止落后或者制约发展的问题和矛盾等现象发生。三是在推进民主法治建设上发挥引领作用。围绕全市深化改革，不断完善权利保障机制，规范公民正确行使权利、履行义务；规范政府依法维护社会秩序，限制政府部门滥用行政处罚、行政强制权，防止其借维稳之名侵害公民合法权益，引导群众依法维权、合理表达诉求，合理划定公民行使权利的边界；坚持把维护公共利益作为立法的首选价值目标，同时尽可能保护个体权益,防止借公共利益之名，行分割群众利益之实，为推进民主法制大同保好驾，护好航。

    二、突出地方特色，在完善立法机制上不断创新

    立法是流水作业，团队活动，系统集成，涉及许多环节、社会的方方面面，任何一个环节的缺失都直接影响立法工作质量。立法的科学性在很大程度上取决于立法机制的科学性。经过多年的探索、总结，围绕提高立法科学性，我们不断健全和完善我市的立法工作机制。

    1、完善立法计划编制机制。一是在确立法规立法项目时，认真调查研究，把握国家进行改革的大方向，结合我市转型跨越规划建设发展实际需要，围绕关系全市改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的问题确定立法重点。二是广泛地收集党政机关、群众团体、企事业单位和人民群众的意见建议，开门征求立法建议；并根据代表的议案和人民群众反映强烈的热点、难点、焦点问题，组织制定立法计划和五年规划。如2012至2016立法规划（草案），我们按照矛盾突出需求和立法成熟条件，按照年度拟立法序列制定一类立法项目《大同市机动车排气污染防治条例》（已通过）、《大同市河道管理办法》（已经修改通过）等14项法规；二类立法项目《大同市水资源管理办法》（修改）、《大同市建设项目预防性卫生监督管理办法》（修改）等8项法规。三是在强化立法计划的同时，常委会特别注重系列立法。从近十年立法规划和立法计划的完成情况看，我市制定出台的地方性法规既有经济领域的，又有社会领域和民生领域的，充分体现了立法计划的科学性、规范性、连续性。

    2、完善调研工作机制。为提高法规质量，一方面，我们对现行法规做了针对性研究。如法规条文规定不具体，原则性、宏观性、纲要式规定较多，细化、量化的规定较少，提供执法依据不清不明的问题；内容上提倡性、号召性、宣示性条款较多，实质性、具体化条款较少，与政策相差不大的问题；抄上位法、照搬外省的较多，自主创新、有特色的较少的问题；法规授权性规定的配套工作相对滞后，影响法规的有效实施的问题；体例上追求“大而全”、“小而全”，需要几条就制定几条少的问题等等，这些在法规起草中都作为立法中而改进的问题。另一方面，在深入调查研究中，立足于国情和社会的现状、发展走向，针对带有普遍性、全局性、根本性的重点问题，着眼于适用解决实际问题，做到立法与具体情况、实际需要的统一。善于抓主要矛盾，立法要解决什么问题，必须在实际调查研究中得出结论；注意从全局看问题，把调查出的主要矛盾放在全局进行衡量，看是否是关系全局的问题，特别是关注和深入研究解决好事关全局的现实问题，采取多种形式，多种渠道，充分调研论证，广泛征求意见建议，始终把调研贯穿立法全过程。

    3、完善法规审议机制。一是建立常委会组成人员事先调研制度。即在重要的法规草案提交常委会审议前，组织常委会组成人员通过实地考察、参加座谈会、举行情况汇报会或专家介绍等多种形式，更早、更全面地掌握第一手资料，直接听取不同利益方代表的意见，提高法规审议的质量。二是在积极运用常委会联组审议制度的基础上，试行法规草案审议的辩论制度。今年6月底，市人大常委会审议大同市供热条例修正案草案时，对个别内容条款存在较大分歧意见，通过辩论的形式，常委会组成人员进行面对面的辩驳和论争，辨明真伪、弄清是非，让其他常委会组成人员在相互冲突的利益中进行理性的选择和均衡，切实增强法规内容的科学性、可行性。三是改进审次制度。对重要法规草案，多采用隔次审议的方法，逐步增加三审制度的运用，保证法制委员会实施统一审议所需的必要工作时间，对法规草案进行全面的立法调研，深入论证，充分协调，促进法规质量的提高。四是法规表决科学化。工作中由于常委会表决机制的特点和草案表决稿提供模式所限，如果对整个法规草案进行一次性整体表决，就很难恰当地反映这些常委会组成人员对法规草案的真实意见。为此，我们探索实施重要法条单独表决制度，更好地促进立法决策的科学性。

    4、完善法规清理机制。改革开放以来，根据经济社会发展的变化和需要，我们先后进行了四次大规模地方性法规集中清理。1997年，根据行政处罚法规定，对已制定和批准的23件地方性法规进行了第一次集中清理，修改了12件地方法规；2002年至2004年，为适应加入国际世贸组织工作需要，对现有的46件法规进行了第二次集中清理，修改了4件，废止8件；2004年至2007年，根据行政许可法规定，对现有的59件法规进行了第三次集中清理，修改了7件，废止了6件。2009年以来，围绕贯彻落实科学发展观，根据我市进一步扩大改革开放和经济社会发展新情况、新要求，对先后制定的61件法规进行了第四次集中清理，修改了16件，废止了5件，使立法总供给与立法总需求更趋于动态平衡。

    5、完善人民群众有序参与地方立法机制。努力使人民群众的知情权、参与权、表达权得到最大实现,是坚持科学立法、民主立法的重要方面。为此，我们坚持开门立法，在采取座谈会、论证会等方式听取意见的基础上，又实施了公示法规草案、听证、公民旁听人大常委会审议等一系列制度措施，畅通公众参与地方立法活动的渠道。进一步健全研究吸纳群众意见工作机制,使立法机关工作受到有效监督，避免征求意见流于形式。同时，进一步扩大专家学者对地方立法的参与，发挥立法咨询专家的作用。

    6、完善立法工作协调机制。做好地方立法工作，要坚持团结协作、相互配合，把沟通协调作为立法工作的重要手段。我们努力改变起草部门、政府法制办、人大专门委员会、人大常委会法工委各管一段的“接力”工作模式,逐步形成由上述部门相关工作人员组成工作班子，全程参与立法各个环节的工作，在不同阶段由相关责任部门负责“领跑”。这种工作模式便于全程相互配合、协调沟通，有利于防止和克服部门利益倾向。我们明确各部门的协调工作责任，制定了地方立法工作协调办法，对各部门、各阶段的协调工作明确了责任和标准，使协调工作真正发挥聚能效应。另外，建立健全立法工作联席会等协调制度。由市人大常委会主管立法工作的副主任主持，市人大专门委员会、人大常委会工作机构和市政府法制办等部门负责同志参加，每年至少召开两次会议，协调立法计划落实，研究地方立法中的重大事项。