坚持以法治思维和法治方式 推动地方立法工作与时俱进

    党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列关于全面推进依法治国、建设法治中国的重要讲话，全面、系统、深刻，高屋建瓴、务实具体。关于加强立法，习总书记指出，要坚持发展和完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律规范推动宪法的有效实施。要抓紧制定和修改与法律相配套地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。要发挥立法的引领和推动作用。他要求各级领导干部，要提高运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。中央政治局研究部署全面深化改革工作方案时，同时明确部署适应全面深化改革需要的立法任务。习总书记强调，“凡属重大改革要于法有据”，明确要求加强立法协调，确保在法治轨道上推进改革。这些重要讲话，立足于当前国家治理面临的各种矛盾、困难和问题，着眼于全面推进依法治国和深化改革的全局，为进一步加强立法工作，提高立法质量，建设法治中国指明了方向。地方立法作为国家立法体制的重要组成部分，在发展和完善中国特色社会法律体系，全面推进依法治国，建设法治中国的历史进程中负有重要责任。当前，在全面深化改革的新形势下，有立法权的地方人大及其常委会应当以党的十八大精神和习总书记重要讲话为指导，坚持以法治思维和法治方式推动地方立法工作与时俱进，使地方立法在本地区经济社会发展和全面深化改革的大潮中，切实发挥引领和推动作用。

    一、以法治思维和法治方式推动地方立法工作与时俱进是全面推进依法治国的重要任务

    坚持以法治思维和法治方式推动地方立法工作与时俱进是遵循立法工作规律的必然要求。2010年，我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，为全面推进依法治国奠定了坚实的法制基础。同时也要看到，社会实践是法律规范之母，法律规范要随着实践的发展而发展。经济社会的发展变化，要求地方立法机关坚持以法治思维和法治方式，从本地区的具体情况和实际需要出发，不断地完善立法规划、计划，完善立法工作机制和程序，提高立法的针对性、及时性、系统性和可执行性；坚持以法治思维和法治方式提高立法科学化、民主化水平，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，准确反映经济社会发展的客观规律与要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用；坚持法治思维和法治方式，加强重点领域立法工作，抓紧制定和修改与实施国家法律、法规相配套的，本地区经济社会发展和全面深化改革迫切需要的地方性法规，确保发展与改革于法有据。要坚持从本地区工作大局出发开展立法工作，坚决抵制部门、行业等局部利益对立法工作的干扰。

    以法治思维和法治方式推动地方立法工作与时俱进是维护社会公平正义的内在要求。维护社会公平正义是我国社会主义核心价值观在立法工作的具体体现。公平正义是现代法治所倡导的最重要的基本价值取向，也是人们判断是否“良法”的重要尺度。“正义只有通过良好的法律才能实现”，“法是善和正义的艺术。”这些格言表明了自古以来，法与公平正义之密不可分的关系，即维护公众权利、自由，制裁违法犯罪，体现正义的法是“良法”，反之是“恶法”。坚持以法治思维和法治方式统领立法工作的全过程，就是将公平正义的价值取向贯穿于立法工作的始终，只有这样才能保证立法工作按照法定的权限、原则、程序、方式进行，这样的法才是从根本上保障和体现最广大人民意志和利益，保障和体现党的主张和人民意志有机统一，引领和推动经济社会发展、全面深化改革的“良法”。地方立法要保证立“良法”就应当坚持以法治思维和法治方式全方位切实加强和完善立法各个环节的工作。还必须强调，地方立法旗帜鲜明地维护国家法制统一，是法治思维和法治方式的题中首要之义。它的基本要求应该是，地方立法既要体现地方具体情况和实际需要“有特色”，更要保证国家法制统一的“不抵触”，这是很重要的原则，也是以“良法”实现公平正义的首要问题。

    二、坚持以法治思维和法治方式推动立法工作的与时俱进是全面深化改革的客观需要

    法治思维和法治方式是增强依法执政能力建设，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的本质要求，体现了我们党依法治国理念的价值指向。法治思维应当是指在现代法治理念的基础上，以宪法和法律至上为基本原则，以公平正义为核心，运用法律规范、法律原则、法律精神和逻辑，对相关问题进行综合分析、推理判断和作出结论的思想活动过程。法治方式是指在法治思维的指导下，运用法律赋予的权力(利)和法定原则、法定程序协调利益关系，处理各项事务。可以说，法治思维和法治方法从思想和行动两个方面为我们坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一指明了具体路径，体现了依法治国理政的时代特征和现实需要。

    立法是法治的基本前提。当前，我国已形成了以现行宪法为统帅、法律为骨干的中国特色社会主义法律体系。作为我国法律体系的重要组成部分，地方人大及其常委会制定、批准现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例8000多件。可以说，宪法、法律、行政法规、地方性法规等法律规范，使国家机关和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。这是我们党领导各族人民在法律制度建设上取得的巨大成就，也为我们以法治思维和法治方式推动各项事业的发展奠定了良好的物质基础。

    习近平总书记指出，凡属重大改革都要于法有据。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。立“良法”，“管用”的法，是以法治思维和法治方式引领和推动全面深化改革与发展的重要前提。当前，我国处于发展和全面深化改革的重要历史时期，诸多经济社会关系的调整，社会矛盾和利益冲突的化解对立法提出了新的更高要求。适应全面深化经济体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以法治方式推动行政审批制度改革的需要，2012年12月和2013年8月全国人大常委会分别作出了关于授权国务院在广东省、中国（上海）自由贸易实验区暂时调整部分法律规定的行政审批的决定；2013年12月根据落实全面深化改革有关措施的需要，全国人大常委会作出关于调整完善生育政策的决议和废止劳教法律规定的决定。这些都是国家立法机关努力使改革决策与立法决策相协调，在法治轨道上、法律框架内，按照法定程序通过立法推进改革的典型范例。全面深化改革与经济社会发展的任务繁重而紧迫，按照法定程序通过立法修法来引领和推进改革与发展会耗费人力、物力与时间，但历史和现实一再表明，这些成本是必须付出的，而且它能够避免和防止“长官意志”、“行政命令”以及无法可依、有法不依、执法不严、违法不究造成的思想混乱和社会动荡的危害。我们应当坚信，在宪法、法律框架内，当前无论是国家层面，还是地方，在法治的轨道上全面推进深化改革和经济社会发展是最佳路径。

    三、坚持以法治思维和法治方式，推动地方人大立法工作与时俱进

    按照宪法和法律的规定，地方人大立法是国家立法的重要补充。地方人大及其常委会坚持以法治思维和法治方式行使立法权，自觉主导并不断推动地方立法与时俱进，切实发挥引领和推动作用，首先应当严守与宪法和法律保持一致，不相抵触的“底线”，在维护国家法制统一的前提下，以实现社会公平正义为价值追求，行使立法权。二是应当按照法定权限，把好立项关。地方人大常委会编制立法规划、计划要紧密围绕本地区工作大局和中心工作，切实从本地区经济社会发展与改革开放的具体情况和实际需要出发，把保证国家法律、法规的实施作为首要任务，突出重点，充分体现地方特点，把握好立法时机和节奏，适应本地区发展与改革的现实需要。要防止和避免违背法治精神，以“长官意志”为“依据”立法的现象。三是应当按照科学立法、民主立法的要求，坚持实事求是，遵循客观规律，坚持党的群众路线，不断扩展各族群众有序参与立法的途径。特别是要高度重视人大代表的建议和意见，构建多元利益主体意愿充分表达机制，最大限度地听取、汇集和体现民意、民智，凝聚共识。要克服和避免传统观念和习惯势力束缚影响，防止和抵制形式主义以及部门利益、团体利益对立法公正性的侵蚀。四是按照法定程序不断提高法规案起草、审查和审议质量。在深入调查研究，充分听取各方面意见的基础上，负责法规案修改的工作部门和负责进行统一审议的专门委员会应当对法规案精雕细琢，使法规案在合法性、针对性和可执行性上得到广泛认可，既符合本地区发展实际需要，符合全面深化改革的方向和要求，也为广大群众所接受。需要强调的是，常委会主任会议应当高度重视并切实安排好法规案的审议，保证法规案审议时间充分而有效，防止法规案审议匆忙“走过场”，草率地交付表决。要克服和防止立法过程中的主观随意性和“行政化”倾向。办公部门和相关工作机构应当做好各项服务工作，当好参谋助手。五是按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求，建设一支门类齐全、结构合理、政治和专业素质高的立法干部队伍。一方面，应当通过进修培训、交流培养、实践锻炼等途径，着力培养高素质的立法工作人才和团队，以适应立法工作面临的新形势和新任务需要。另一方面，新的形势对立法工作者的法治观念、法治思维能力和工作水平提出了新的更高要求，不仅要认真学习宪法法律，尊崇宪法法律，带头遵守和执行法律，还要自觉而坚定地按照法治思维和法治方式认识、分析和解决立法工作中遇到的矛盾和问题，不断增强责任感和使命感，为全面推进依法治国，推进地方立法工作与时俱进作出贡献。

    当前，涉及全面深化改革的立法大部分需要国家立法机关进行“顶层设计”，地方人大要密切跟踪国家立法动态，主动做好衔接、配合，及时根据需要进行补充、细化。无论是实施性立法、还是自主创制性立法，都应当始终坚持以法治思维和法治方式，来推动立法工作的与时俱进，以适应全面推进依法治国的客观需要。