适应建设法治国家新要求 进一步加强和改进地方立法工作

    党的十八大作出了全面推进依法治国的战略部署，进一步明确法治是治国理政的基本方式，强调注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届三中全会《决定》也强调在全面深化改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用。全面推进依法治国，立法依然是重要的基础和前提，立法工作必须要适应这一新要求和新任务，通过制度创新为深化改革提供制度供给，使法治建设与改革发展进程相适应、相统一，更好地发挥立法的引领和推动作用。下面，结合我市近两年来在适应新要求、新任务，不断改进地方立法工作实践，谈几点粗浅的认识与体会，与在座的各位领导和同仁探讨交流。

    一、开展立改废工作，充分发挥立法的引领推动作用

    法规的立、改、废是一项重要的立法活动，是保证国家法制统一的重要手段，为了增强地方立法的针对性，时效性和可操作性，就必须使修改和清理法规常态化。我国已进入全面深化改革的攻坚期，开始触碰到体制机制转变、利益格局调整等深层次问题，使得地方立法越来越多地涉及改革发展稳定中的难点和热点问题。地方立法既要保证全面深化改革的合法性，又不能让不合适的法规束缚改革进程。这就要求地方立法根据客观实践的变化对法规进行相应修改或者废止。上位法法律、法规的日趋完善，也对地方立法质量的要求越来越高，对地方性法规清理的要求更加现实而紧迫。所以，我市为了顺应新的改革，进行新的探索，就是把地方性法规修改和废止摆在目前立法工作的重要位置。

    （一）“打包”修改地方性法规

    为了认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会关于“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的精神，依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，进一步激发市场、社会的创造活力，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，市政府于2014年年初组织开展了行政审批事项的清理工作，取消、下放行政审批事项169项，就其中涉及的部分地方性法规条款规定的行政审批事项，向市人大常委会提出了修改意见的议案。常委会积极支持这项改革举措，及时对政府修改部分地方性法规条款的意见进行了深入研究论证，起草了《包头市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定（草案）》，对涉及的《包头市测绘管理条例》等13部地方性法规中的36个条款作出“打包”修改建议。2014年4月24日，《决定》经市第十四届人大常委会第十一次会议审议通过。

    《决定》从取消行政审批事项和下放部分行政审批事项两方面，对现行有效地方性法规进行全面梳理。根据我市经济社会发展实际、推动社会管理创新和行政审批制度改革的需要，对《城市市容环境卫生管理条例》、《殡葬管理条例》、《测绘管理条例》等12部地方性法规的33个条款进行了修改，共涉及15项行政审批事项。针对取消的行政审批事项，区别不同情况作出修改，一方面将有关法规中设定的能够由市场机制有效调节、行业组织或者中介机构自律管理、采用现有的事中事后监督等行政管理方式解决的，如占用道路、设置坡道、隔离带、桩、墩、移动城市道路的附属设施、利用湿地资源保护方案等审批事项予以取消；另一方面坚持放管并重的原则，将相关法规中的一些如设置火葬场、殡仪服务站，燃气器具安装、维修资质和个人资格，出版、展示未出版的本市地图等行政审批事项，由行政审批改为事中事后的监管，对行政管理相对人的行为进行规范，并修改和增设了相应的法律责任。

    为发挥旗县区政府的优势，把该由下级政府审批的事项下放下去，为行政管理相对人提供更为便捷的服务，《决定》对《包头市清真食品管理条例》、《包头市燃气管理条例》2部法规的3个条款进行了修改，主要涉及2项行政审批事项：一是将核发清真食品准营证的职权由市民族事务行政主管部门下放到旗县区民族事务行政主管部门；二是将燃气经营审批权由市燃气行政主管部门下放到旗县区燃气行政主管部门。

    （二）清理现行有效地方性法规

    为了维护社会主义法制统一，提高立法质量，我市决定对现行有效地方性法规进行集中清理。2013年10月初下发了《关于清理地方性法规工作实施方案》，明确了法规清理工作的指导思想和原则、清理的范围和重点。市人大各专门委员会、市政府法制办公室和法规实施主管部门及有关单位按照各自职责分头进行梳理，主要针对现行法规是否存在与法律、行政法规和自治区地方性法规等上位法不一致的情形，相关内容与当前经济社会发展实际不相适应的情形，与相关法规不协调、存在相互矛盾或抵触的情形，可操作性不强，需要进行补充、细化、完善的情形，主体内容在其他法律、法规、规章中已有明确规定，法规实际上已不再执行，无继续保留必要的情形和法规所依据的法律、法规已被废止的情形等方面进行研究，提出处理意见。法制委员会对提出的法规修订、废止意见进行汇总整理分析，形成书面报告，报主任会议研究决定。对我市64件现行有效地方性法规，建议修订、废止地方性法规共计22件，占我市现行有效地方性法规的34%，其中建议修订法规18件、废止法规4件。

    （三）清理市人大及其常委会决议、决定

    为了进一步规范市人大及其常委会决议、决定，充分发挥决议、决定对我市经济社会发展的推动作用，结合群众路线教育实践活动的统一安排，常委会决定对市人大及其常委会于1989年至2012年颁布实施的决议、决定进行集中清理。常委会办公厅和各专门委员会按照职责分工，在充分征求政府有关部门意见的基础上，分别负责对所涉及的决议、决定进行清理，查找存在的问题，提出处理建议。法制委员会汇总清理情况，并对常委会办公厅和各专门委员会提出的清理建议进行综合协调研究，提出处理建议，报主任会议研究决定。我市47件人大及其常委会决议决定中，建议修订、废止决议决定共计23件，占49%，其中建议修订决议、决定3件，废止决议决定20件。

    （四）对立法规划进行中期评估

    党的十八大及十八届三中全会，提出了全面深化改革的目标，要求加强和改进立法工作，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。2013年10月市人大常委会组织对我市现行有效的地方性法规进行集中清理，共建议修订、废止地方性法规22件，其中建议修订法规18件、废止法规4件。2014年4月，为贯彻落实党的十八届三中全会精神，积极配合市人民政府开展行政审批制度改革，常委会对涉及行政审批事项的地方性法规进行了全面清理，决定对13部地方性法规的36个条款进行“打包”修改。鉴于上述情况，部分法规急需修订或者废止，必须通过调整五年立法规划予以逐年解决。

    2014年5月，下发《关于对包头市地方性法规五年（2013―2017）立法规划实施中期调整工作的通知》，决定对五年立法规划进行中期评估调整。此次立法规划中期评估以维护法制统一、与立法规划相衔接、突出重点、立改废并举为基本原则，要求市人大有关专门委员会和市政府法制办在提出立法建议项目前，要对项目的合法性、必要性、可行性深入进行调研论证，广泛征求各方面意见，确保提出的立法项目“不抵触、有特色、可操作”。在提出立法建议项目时，要提出立项报告书，并附与上位法或原条例的对照表。法制委员会经对建议项目进行综合调研、论证、汇总后提请常委会主任会议审定。

    二、加强重点领域立法，为经济社会发展保驾护航

    近年来，市人大常委会注重立法的科学性、前瞻性和民主性，紧跟时代步伐，在维护国家法制统一的前提下，注重突出地方特色，坚持从实际出发针对问题立法，立法解决问题的理念，抓住重点领域和关键环节，推进科学立法、民主立法，努力发挥好人大在立法工作中的主导作用，正确处理立法与改革的关系，正确处理政府与市场的关系，正确处理权力与权利的关系。充分发挥立法在深化改革中的引领和推动作用，努力营造了有利于人大工作和民主法治建设的良好环境。

    （一）充分发挥市人大常委会的主导作用

    进一步完善人大常委会主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位、团体组织和人民群众共同参与的立法工作机制，是民主立法的内在要求。对如何完善人大常委会在立法工作的主导作用做了一些有益的探索。同时，注重更新立法理念，坚持“慎立多修”、“立改废”并举，立法重心从“搭框架”向“修细节”、“重数量”向“重质量”转变。

    未成年人是祖国的希望、民族的未来，维护未成年人的合法权益，保障未成年人健康成长和全面发展,是各级党和政府应尽的责任。随着经济社会的发展，我市未成年人保护工作也遇到了一些新的情况和问题。为了加强未成年人保护工作，切实解决未成年人保护实践中存在的突出问题，2013年初，常委会将制定《未成年人保护条例》列入了立法计划。市人大内司委成立了起草小组，深入学习调研，开展《条例》草案的起草工作。2013年8月，内司委提请市十四届人大常委会五次会议对《条例》草案进行了初次审议。会后，法制委通过“包头人大网”向社会公众征求修改意见和建议，向自治区人大常委会内司委、常委会立法咨询顾问、团市委书面征求了意见。组织召开座谈会，听取了教育、公安等政府有关部门、市中级法院和市人民检察院的意见。2013年12月提请市十四届人大常委会第八次会议审议通过。《未成年人保护条例》是在市人大常委会主导下制定的一部地方性法规，对进一步积累经验，发挥人大常委会对立法工作的主导起着重要作用。

    近年来，随着我市组织开展志愿服务活动的主体不断增多，形式不断丰富、领域不断拓展、参与程度不断提高，志愿服务已成为市民奉献爱心、服务社会的重要方式。为了鼓励和规范志愿服务活动，保障志愿服务组织、志愿者和志愿服务对象的合法权益，弘扬和倡导奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，促进志愿服务事业健康发展，常委会将《志愿服务条例》列为2014年立法工作计划。市人大内司委与市文明办共同成立了起草小组，学习借鉴了兄弟省市的立法经验，形成《条例》草案，提请市十四届人大常委会十一次会议初次审议。会后，法制委与市文明办、团市委、市民政局等有关单位进行了沟通协商，向自治区人大常委会内司委、市人大代表书面征求了意见，印发旗县区人大向有关部门、乡镇街道人大、人大代表、相关单位和群众征求了意见，实地察看了部分志愿服务组织建设和活动开展情况。法制委对《条例》草案进行统一审议。6月27日提请市十四届人大常委会十二次会议审议通过。该条例主要解决志愿精神尚需进一步普及、志愿服务组织基础薄弱、志愿服务的协调机制不健全等问题，对于促进志愿服务事业发展将发挥积极的推动作用。

    （二）积极围绕全市中心任务开展重点领域立法工作

    随着国家、自治区和我市社会经济的快速发展和国家行政体制改革的不断推进，目前社会建设法治化进程缓慢，社会领域立法明显滞后于社会发展步伐。我市不断创新社会管理理念，强化地方立法推进社会管理方式转变的功能，把立法重点由行政领域逐渐转向社会经济、生态环境和民生保障等重点领域，使立法工作更多贴近市民生活，更加关注改善民生。

    作为中央文明委首批命名的全国文明城市之一，多年来我市积极致力于巩固全国文明城市创建成果，不断提升文明城市内涵，提升市民的幸福文明指数。《志愿服务条例》的制定，符合中央关于促进和规范志愿服务工作提供法制保障的精神，符合巩固和发展文明城市创建成果，建设美丽包头、幸福包头的要求，符合全市志愿者、志愿服务组织的期盼。

    随着我市巩固创建国家卫生城市成果工作的不断推进，亟需加强我市爱国卫生工作，建立爱国卫生工作长效机制，充分发挥政府、各级爱卫会及其成员单位和全社会的作用，推动我市爱国卫生工作不断健康持续发展。2013年将制定《爱国卫生工作条例》列入立法计划，市十四届人大常委会四次会议初次审议。法制委员会根据组成人员在初审中提出的意见和建议，通过召开座谈会，在媒体公布《条例（草案）》等多种方式，广泛征求各方面的意见和建议。统一审议针对爱国卫生工作全局性、长远性、综合性、普遍性的特点，从爱国卫生工作相关责任主体和其主要职责分工纵横两条主线入手，在加强爱国卫生工作的组织与管理，规范爱卫会成员单位的职责与分工，注重爱国卫生知识的宣传普及工作，增强全社会参与爱国卫生工作的责任和义务，强化病媒生物防控的实施与管理，加大检查监督力度等方面对《条例》进行了修改，增加了相应的内容，提请市十四届人大常委会六次会议审议通过。

    《志愿服务条例》和《爱国卫生工作条例》是围绕我市巩固全国文明城市和国家卫生城市创建成果，紧扣全市中心工作制定的地方性法规，对我市经济社会全面发展提供了法制保障。

    1989年，我市在国家和自治区尚未制定保护老年人权益法律法规的情况下，从本市实际出发，制定出台了《老年人保护条例》。对弘扬中华民族敬老、养老、助老的传统美德，保护老年人合法权益，发挥了积极作用。但是，我市作为建国初期建立的老工业基地，产业工人比例较高，老龄化速度较快。截至2012年底，我市60周岁以上的老年人口为39.09万，占全市人口总数的17.49%，高于全国和自治区平均水平。随着老龄人口的增加，出现了家庭小型化、空巢化等新情况和新问题。国家2012年底对《老年人权益保障法》进行了修订，对家庭、社会、政府全方位保障老年人合法权益作出了规定。为了保障国家、自治区法律法规全面实施，更好地适应我市老龄事业发展需要，我们及时修订了该条例。将原来的一些社会优待条件下放为60周岁以上；规定了对70周岁以上低收入的老年人给予养老服务补贴；按照人均用地不低于0.15平方米的标准，制定养老服务设施建设用地专项规划；规定社区卫生服务机构、乡镇卫生院每年为所辖区域内65周岁以上常住老年人进行一次免费健康体检。这一条例的修订，对于各级国家机关和全社会根据经济社会发展情况，不断健全保障老年人合法权益的各项制度，逐步改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐都有深远的意义。

    （三）通过地方立法推进社会管理方式转变

    我市于1999年制定、2007年修订的《物业管理条例》实施以来，对加强物业管理工作，维护业主和物业服务企业合法权益，促进物业管理良性发展,发挥了积极作用。但是，随着我市房地产业快速发展和物业管理行业规模不断扩大，物业管理方面出现了一些新的情况和问题。为了进一步规范物业管理活动，切实依法解决物业管理中存在的突出问题，维护业主和物业服务企业的合法权益，更好地推动物业管理行业健康发展，切实推进社会管理方式创新，常委会将修订《物业管理条例》列入2013年立法计划。修订工作把物业管理作为城市建设与管理的重要组成部分和社会管理的重要内容，从加强社区管理，提高物业管理的实效性，促进物业管理健康、持续发展入手，针对目前物业管理中存在的主要问题，在强化业主大会和业主委员会的职责，发挥居民委员会和社区服务站在组织实施物业管理中的作用，规定前期物业服务收费应当具备的条件，明确物业服务企业的权利义务等方面对《条例》修订草案进行了再次修订，共设八章一百零五条，是我市目前最详细的一部地方性法规。《物业管理条例》的修订，使我市物业管理工作迈上了一个新台阶，物业管理更加科学规范，也为巩固全国文明城市创建成果起到了积极作用。

    为了统一城市管理行政执法、提高执法工作效率，我市于2008年成立了专门的城市管理执法局，实现了城市管理行政执法相对集中和规范化、专业化。为了适应新形势下城市管理行政执法工作的需要，明确城管执法部门行使相对集中行政处罚权的范围，规范行政执法的程序和行为，强化相关部门和单位的协作配合责任，促进依法行政，提高我市城管执法水平和效能，常委会将制定《城市管理行政执法条例》列为2012年立法计划。市政府有关部门组成起草工作小组，形成了条例草案稿，提请市十三届人大常委会三十五次会议初次审议。法制委员会通过多种方式，广泛征求各方面的意见和建议，并借鉴了先进地区的立法经验，形成了《条例(草案修改稿)》，提请市十三届人大常委会三十七次会议审议通过。《城市管理行政执法条例》是我市强化地方立法，推进社会管理方式转变的一项大胆尝试，对我市行政管理体制改革创新发挥了重要作用。

    三、健全完善工作机制，促进立法质量提高

    《立法法》和我市《制定地方性法规条例》是科学立法、民主立法的程序保障。多年来，我市立法工作在严格遵守相关法律法规规定的基础上，经过认真总结归纳，形成了一整套较为完整的立法工作机制，涉及从立法规划、计划的编制，法规草案的起草、审议、征求意见，到立法听证、立法后评估、备案审查、咨询顾问聘请等各个环节，共十多项具体的立法工作规程。规程在规范立法程序，改进立法工作方法，提高立法质量等方面发挥了积极的作用。但是，随着我市地方立法工作的不断推进，国家在立法工作中提出了科学立法、民主立法的总体要求，在规程实施中也总结了一些好的经验和做法。为了更好地贯彻落实常委会立法工作会议精神和科学立法、民主立法的主体思路，结合党的群众路线教育实践活动征求到的有关立法工作方面的意见和建议，把工作中探索、总结出来的好的经验和做法及时上升为工作制度，我们对相关立法工作规程进行了梳理分析，重点对涉及地方性法规制定过程中的《立法规划规程》、《立法计划规程》、《草案起草规程》、《法规审议规程》四个主要环节的工作规程进行了研究，提出了修改草案，并向市人大各专门委员会和市政府法制办征求了意见。6月12日法制委召开会议，对修改草案进行了审议，形成了提请主任会议审议的规程草案。

    关于《立法规划规程（草案）》，规程进一步规范了立法规划编制的责任单位，明确了立法规划编制的责任单位和协同单位，对立法规划项目建议征集工作的主体单位作出了具体规定。为了防止提出立法项目建议的盲目性，便于常委会有关部门更好地审查，科学确立立法规划项目，明确要求提出立法项目建议时，必须同时提交立法项目草案初稿。为了发挥常委会在立法工作中的主导作用，建立了常委会分管副主任主持召开的立法规划建议草案论证会制度。为了保证法规的合法性、针对性，规定了立法规划项目草案向社会公开征求意见制度。为了提高法规的可行性和可操作性，规程原则规定了由政府提出的立法项目，应先制定行政规章等重点内容。

    关于《立法计划规程（草案）》，规程增加了立法计划编制应当遵循的原则，进一步细化了优先列入立法计划的条件，增加了不得列入立法计划的情形规定。还增加了立法计划项目建议征集的范围和负责征集的主体，增加了提出立法计划项目建议的主体资格和立法计划建议项目的内容，增加了对立法计划项目作出调整的条件和程序。为了发挥常委会在立法工作中的主导作用，建立了常委会分管副主任主持召开立法计划建议项目论证会制度。

    关于《草案起草规程（草案）》，规程增加了合理设定公民、法人和其他组织的权利和义务，合理设定政府的权力和责任的原则。针对过去存在的实施性法规过多的照搬照抄上位法以及缺少地方特色等问题，规程对属于有上位法或者修订、修改的立法项目，规定应当对实施上位法需要细化或者修订、修改需要新增的主要内容以及需要解决的主要问题进行论证。建立了人大代表、基层人大、公民参与立法的工作机制。建立了法规草案向社会公布征求意见的机制和立法计划项目的退出程序。增加了法规草案起草部门邀请市人大有关专门委员会和市人大法制委员会提前参与法规草案起草的工作机制等重点内容。

    关于《法规审议规程（草案）》，规程作出了应提交与上位法和原条例的对照表的规定。为了规范法规项目的退出机制，增加了关于法规草案搁置审议的规定。为了提高法规的审议质量，从审议的时间和程序上进行了改进，将每部法规审议时间由二个小时增加到了三个小时以上；审议的程序上，规定了在审议时要对法规草案文本进行宣读，逐条进行审议的规定。对重要的法规草案进行通过前评估的规定和对分歧意见较大的部分条款进行分项表决的规定。明确了由常委会主任会议决定是否提请常委会审议法规草案以及是否搁置审议程序的规定等重要内容。

    四、改进立法工作，提高立法质量的意见

    适应建设法治国家的新要求，必须要把立法工作放在更加突出和重要的位置，围绕全面深化改革和推进地方经济社会发展的需要，认真总结地方立法工作经验，积极探索科学立法、民主立法的新途径，在新的起点上不断加强和改进立法工作机制，不断促进立法工作的制度化、规范化，使地方立法更能符合客观规律，真正反映最广大人民群众的意愿和利益，有效防止地方保护和部门利益法制化。

    一要转变思想观念，顺应形势要求。中央和全国人大从全面实施依法治国、建设法治中国的需要出发，强调在深化改革的过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治的轨道上推进改革。习近平总书记指出，当前人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用的问题。这都对我们的立法工作思维、工作机制、工作方式和立法质量提出了新的更高的要求。要求我们顺应新形势的要求，进一步提高认识，转变观念，思维模式从过去只注重解决现实问题的被动、应对立法，转变为主动、积极立法，要研究和顺应改革发展的需要，与改革步伐相协调，在改革发展的过程中努力做到立法先行，对不适应的法规及时修改或者废止，使立法始终走在改革的前列，发挥立法的引领作用。努力使法规反映规律、符合民意，立得住、行得通、真正管用，使立法工作真正顺应改革发展的实际需要。

    二要强化质量意识，形成工作合力。高质量的立法是全面实施依法治国方略的基础和前提，提高立法质量是立法工作的重中之重。较大的市的地方立法是一项系统工程，出台一部法规需要经过立项、起草、提请审议、审查、统一审议、审议通过、报请批准等多个环节，每一环节的工作质量和成效都直接影响和决定着立法质量。不同阶段的责任主体要进一步增强责任意识和质量意识，督促有关环节认真扎实开展工作，严格把好质量关，要主动相互衔接，加强沟通协调，全力支持配合，形成工作合力，通过共同努力提高立法质量。同时，注重突出地方特色，在维护国家法制统一的前提下，注重因地制宜，充分反映地方经济社会发展特点。当前，地方立法作为国家法律的补充，多以单一和具体的问题作为出发点，其调整范围更清准，规范客体较单一，更加注重以解决实际具体问题为归宿。地方立法权限空间的有限性与分散性特征更加明显，地方立法的“碎片化”正成为一种趋势，成为地方立法特色的主要表现形式。

    三要强化立项论证，严格立项标准。在编制立法计划时，市人大有关专委会、市政府及有关部门和有关方面要对建议立法项目的合法性、必要性、可行性进行认真深入的论证，即使是深化改革所亟需的项目，也要进行必要的论证，并形成论证报告，为常委会确定项目提供决策参考。结合有关工作规程和实践，列入立法计划的项目要符合以下条件：1、社会普遍关注、关系改革发展全局和人民群众切身利益；2、国家、自治区法律法规无相应规定，或者虽有规定但较为原则、需要具体细化；3、不能通过加强执法、政府制定规范性文件解决，亟需立法；4、属于地方立法权限；5、立法时机、条件成熟；6、与国家、自治区的立法进程相衔接，国家、自治区已经或者将要启动的立法项目，不应列入立法计划；7、列入计划的项目须提交立项报告、法规草案和说明。

    四要保障法规实施，提高公众参与意识。在扩大公民有序参与地方立法，通过多种途径和方式，听取并反馈公民意见建议的同时，各级人大及其常委会要充分行使监督职权，通过执法检查、规范性文件备案审查等多种形式，督促政府及有关部门依法行政、法检两院公正司法，并组织动员全社会力量开展法治宣传教育，弘扬法治精神，增强全社会学法、用法、守法自觉性，保障法规的全面实施，使社会公众切身感受到地方立法与其利益息息相关，真正调动和激发其关注、支持、参与地方立法的积极性。

    五要结合立法工作的实际需要，创建新的立法工作制度。按照法规清理规范化、常态化的要求，坚持即时清理和定期清理相结合，制定出台法规清理工作规程。为进一步提高地方立法的民主化水平，探索建立法规草案单独条款表决机制，试行将法规草案中意见分歧较大的条款，在草案通过前单独交付常委会会议表决。为使审议通过的法规更加周全，有效避免出现纰漏，探索建立法规草案通过前评估机制，对一些重要法规草案，在通过前就草案的可行性、出台时机、实施中可能出现的问题和实施后的社会效果等进行评估论证。