发挥地方立法的引领和推动作用 推进全面深化改革

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革作出了战略部署。在这种新时期和新形势下，发挥立法的引领和推动作用，是地方立法面临的新课题、新挑战，需要地方立法工作者根据国家改革的总体需要和地方实际，制定出一些符合本地实际的服从服务于大局的地方性法规。这对于全面深化改革有据、有序进行，切实保障地方社会稳定、经济发展具有重要的现实意义。

    一、对发挥地方立法引领和推动作用的理解与认识

    地方立法的引领和推动作用，是指地方人大及其常委会通过立法权的行使，将地方党委的重大决策经过法定程序上升为国家意志，通过发挥法的理念引导作用，以及体制机制的制度安排等根本性措施，促进和保障地方经济社会的改革发展。

    （一）发挥立法引领和推动作用是全面深化改革的必然要求。当前，我国全面改革已经进入了攻坚期，解决社会深层次矛盾、构建和谐社会的压力非常大，如教育、医疗、住房、养老、收入分配、城乡统筹等。在这种形势下，发挥立法的引领和推动作用将越来越重要。以前国家改革多数是单项改革，拥护者多，阻力相对较小；如今国家的改革牵涉的利益格局十分复杂，多数涉及利益调整，亟需从体制机制上破题，根据改革的精神，通过立法进行系统谋划、顶层设计和综合配套，正确引领和推动全面深化改革。因此，在全面深化改革过程中，地方立法根据国家改革需要和本地实际，通过设定价值目标凝聚社会共识，引领和推动价值目标实现成为了推动全面深入改革的最佳选择。

    （二）发挥立法引领和推动作用对推进全面深化改革有重要现实意义。用立法推动改革的前进，是当代中国处理立法与改革关系的一项重要策略。从法与实践的关系上看，一方面，法来源于实践，立法工作应当总结实践经验，把实践证明是成熟的、可行的做法，以法的形式固定下来；另一方面，法对实践又具有引导和推动作用，立法应当通过调整社会关系、规范人们的行为、设定价值目标，可以引导实践、推动改革、促进发展。因此，在地方立法实践中，发挥立法的引领和推动作用，善于运用法律手段调整各方面利益关系，努力做到立法项目、规范内容与各项改革发展决策同步，体现改革精神，对于新形势下推进全面深化改革具有十分重要的现实意义。

    一是发挥立法引领和推动作用，可以为深化改革注入强劲动力。在立法过程中，坚持立法决策和改革决策同步，找准深化改革的突破口，体现改革精神，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，重视着力构建更加开放、更加充满活力、更加有利于科学发展的体制机制，可以为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。

    二是发挥立法引领和推动作用，可以保障改革有据、有序进行。在地方立法过程中，立足本地实际，把握客观规律，做好制度的顶层设计，提高立法的前瞻性，适应和服从改革需要，找准改革与立法间“平衡点”，选准立法项目，使规范内容能够更加充分、更加及时地反映本地经济社会发展的客观要求，就可以成为经济可持续发展、社会全面进步的助推器，可以切实保障改革有据、有序进行，早日实现依法治国的目标。

    三是发挥立法引领和推动作用，可以预防和减少改革所带来的社会矛盾。在地方立法过程中，通过法定程序凝聚社会共识，可以引导社会各方面力量，设定推动重要领域和关键环节的改革目标，可以为改革决策提供极大的民意基础和动力支持，切实解决本地社会改革、经济发展中存在的一些深层次矛盾和问题。这既能保证改革决策的合法性和正当性，又能大大降低盲目试错所带来的改革成本，有效预防和减少改革所带来的诸多社会矛盾。

    二、辽宁省发挥地方立法引领和推动作用的实践

    （一）选准项目，做好立法计划。立法是一个对规律的探索和认知过程，立法计划是经过立法论证和决策做出的判断性、前瞻性的立法安排。因此，要发挥地方立法对全面深化改革的引领和推动作用，确定好立法项目是首要环节，也是非常关键的环节。如果地方立法在立项阶段没把好关，一些涉及经济社会改革发展全局的重要立法项目纳不进来，不仅浪费了立法资源，削弱了地方立法的意义，也无法达到发挥地方立法的引领和推动作用的目的。

    例如：2012年9月21日，为保持我省经济长期又好又快发展，切实提高自主创新能力，省委、省政府下发了《关于加快推进科技创新的若干意见》，提出了我省实施创新驱动发展战略，随后，又向省人大常委会提出了制定相应法规的立法建议。2012年底，经省人大常委会主任会议认真研究，将《辽宁省自主创新条例》列入2013年度立法计划。条例已于2014年1月表决通过，为我省提高自主创新能力提供了有效的法制依据。这是我省通过立法，及时准确立法项目，发挥对科技创新发展引领和推动作用的具体体现。

    （二）根据改革需要，果断立项。发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用，不仅要选准选好立法项目，还要看准时机，果断立项。如果迟迟不能立项，就谈不上发挥引领作用。地方立法工作部门根据改革进程，及时提出调整立法工作安排的建议，跟踪督促起草工作，重点推动全面深化改革急需、立法条件比较成熟的立法项目尽快出台，是为全面深化改革提供的强有力的法制保障。

    例如：2009年，省委、省政府根据国内外经济发展的成功经验，适时做出了构建辽宁沿海经济带、加快形成沿海与腹地互动发展新格局的重大决策。2009年7月1日，国务院常务会议讨论并通过了《辽宁沿海经济带发展规划》后，为了在全省营造出支持促进沿海经济带发展的良好法制环境，省政府随即向省人大常委会提出了制定《辽宁省沿海经济带发展促进条例》立法建议，经省人大常委会主任会议研究同意后，果断立项，省政府立即组织起草，省人大相关部门密切配合，条例于2010年5月28日得以顺利通过。从提出立法建议到最后审议通过，前后所用时间不到10个月，体现出了立法对改革发展的引领和推动作用的强烈意识，极大地推进了我省沿海经济带的改革发展。

    （三）认真调研论证，确定规范内容。选出了有引领和推动作用的立法项目，果断立项，仅仅是良好的开始，并不能证明法规制定出来就一定能起到引领和推动地方改革发展的作用。要使制定出的法规真正起到引领和推动改革的作用，法规还必须有找准改革发展切入点和平衡点的规范内容。例如，在今年我省制定《辽宁省城市供热条例》过程中，省人大常委会在广泛征求社会各界意见和调研论证的基础上，根据国家供热制度改革中提出的要求和我省实际，明确了推动供热实行计量收费、将职工热费补贴“暗补变明补”、室温不达标实行按日退费补偿等规定，及时回应了社会群众的热切期待，有效地推动了供热制度进一步改革。

    （四）突出重点，加强重点领域立法。注重发挥地方立法的引领、推动作用，还需要注意在重点领域做好相关立法工作。因为在很多领域，比如生态领域，靠单纯制定一、两部法规就起到引领、推动作用，是不现实的，需要在这一领域进行综合性配套立法，发挥相关法规之间的整体功能，才可能真正发挥引领和推动作用。近年来，省委、省政府紧密围绕建立生态辽宁的战略任务，提出了开展青山、绿水、蓝天三大生态工程。省人大常委会连续利用四年时间，与政府有关部门紧密联系，相继制定颁布了《辽宁省辽河保护区条例》、《辽宁省凌河保护区条例》、《辽宁省青山保护条例》、《辽宁省机动车污染防治条例》等地方性法规，切实推动了我省的生态环境建设。

    三、发挥地方立法引领和推动作用需要处理好的几个关系

    根据我省地方立法的实践，我们体会到，切实贯彻《决定》中全面深化改革的部署，充分发挥立法的引领和推动作用，要处理好以下几个关系：

    （一）坚持顶层设计，处理好“立与不立”的关系。没有法是不行的，但法也不是万能的。在全面深化改革过程中，发挥地方立法的引领和推动作用，就要坚持“顶层设计”，科学合理配置立法资源，注重从源头上解决改革中深层次的矛盾和问题，而那些可以通过市场机制、行业自律、道德规范等社会管理手段解决的问题，没有必要启动立法程序。不立法、不规制，为地方政府预留改革发展的政策空间，在某种程度上也是对改革发展的一种支持。因此，在地方立法实践中，密切关注改革进程，加强立法前的调研论证，能用政策推动解决的问题，可以先出台政府规范性文件，待条件成熟时再列入立法项目，进入立法程序。

    （二）坚持辩证统一，正确处理好立法与改革的关系。立法与改革在唯物辩证法的矛盾论中是对立统一的辩证关系。立法的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“定”下来，而改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则，二者相辅相成、互为条件，但又存在一种重要的平衡。因此，在地方立法工作中，对立法工作进行顶层设计和总体规划时，根据改革的实际需要，要选准立法题目，认真寻找和考虑立法与改革的平衡点，注重发挥法的引导、教育功能，通过发挥立法对改革发展的引领和推动作用，推进全面深化改革。

    （三）坚持法制统一，处理好制度创新与法制统一的关系。坚持法制统一是我国宪法的一项重要原则，也是我省人大常委会一直坚持的一项重要原则。坚持法制统一，就是让地方性法规的立法目的、条文内容不得与宪法的精神和原则相抵触。党的十八大提出，要把制度建设摆在突出位置。因此，在全面深化改革的过程中，要想切实发挥立法的引领和推动作用，地方立法工作者一定要正确处理好制度创新与法制统一的关系，在遵守宪法和维护群众利益的前提下，以民主的方式听取各方面的意见。一是对于立法项目的选定，以及在重点领域和关键环节的突破规定，其目的和价值取向一定要符合宪法的精神和原则，不能突破法律红线；二是解决阻碍和制约本地改革发展的体制性、机制性问题，需要在地方立法权限内进行，不能以“改革创新”名义，逾越立法权限。

    （四）坚持“立、改、废”相结合，处理好法规稳定与修改完善的关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中很多改革举措对法律法规的“立、改、废”提出了明确要求，要努力做到改革决策和立法决策相协调，在法治轨道上推进各项改革。坚持“立、改、废”相结合，一方面要求地方立法的决策必须与改革发展的决策相结合，及时制定新法规；另一方面，要求地方立法必须适应改革的实践，把现有法规中阻碍改革和社会进步的规定，及时加以修改或废除。在全面深化改革的关键时期，统筹兼顾做好地方立法工作，是发挥立法引领和推动作用的关键。只要在制定新法规的同时，及时对那些影响甚至阻碍地方经济发展的法规及时修改完善，加强配套法规的制定和清理，才能使地方性法规最大限度地切合实际，为地方深化改革提供有力及时的法制保障。