充分发挥人大常委会在地方立法中的作用 进一步提高地方立法质量

    沈阳市人大常委会高度重视地方立法工作，换届伊始，就召开了全市立法工作会议，在对五年来立法工作进行全面总结的基础上，将“针对问题立法、立法解决问题”和“注重管用有效，突出地方特色”作为今后地方立法的基本理念和工作思路。我们的主要做法和体会是：

    一、人大常委会在地方立法中要充分发挥主导作用

    人大及其常委会作为立法的主体机关，地方立法是其重要职责。只有在地方立法中更好地发挥主导作用，才能不辱使命，服务于社会。十四届人大以来，常委会增强了在地方立法过程中的主导意识，不断推动了立法工作的深入发展。

    一是明确地方立法的指导思想。根据我市经济社会发展实际和立法工作实践，常委会提出了“针对问题立法、立法解决问题”的工作思路，就是要立有用之法、立解决问题之法。按照这一工作思路，从上届到现在，共完成了43件立法项目，其中制定17件，修订14件，废止12件。这些法规均是针对我市经济社会中某些方面的实际问题，需要立法加以解决的，具有较强的针对性、操作性，较好地发挥了立法的引领和推动作用。

    二是在立法选项上注重发挥主导作用。制定立法规划，选择确定好立法项目，决定着地方立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失，我们坚持从服务于沈阳经济社会发展的大局且急需解决的事项中选取立法项目，而对那些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的问题，坚持能不立就不立，能缓立的就缓立。比如，对市政府有关行政执法方面的立法项目、工资民主协商等方面的立法建议，都本着这一原则而暂缓列入立法程序，努力改变“政府提什么，人大立什么”的传统惯例。

    三是在行使地方立法提案权上注重发挥主导作用。从以往的情况看，我市绝大多数地方立法议案是政府提出的，由专门委员会提出的寥寥无几。去年，这种状况有所改变，在制定的四部地方性法规中，就有两项是人大专门委员会提出的立法议案，效果很好；今年也有一项是人大专门委员会提出的，目前正在审议中。今后，还要探索常委会主任会议和组成人员联名提出地方立法议案的方式。

    二、人大常委会在地方立法中要更加突出地方特色

    地方特色是地方性法规的鲜明特征，是地方立法生命力之所在，如果没有本地特色，地方立法就失去了存在价值。因此，常委会在维护国家法制统一的前提下，既坚持规范立法，又突出特色立法，从沈阳的实际出发，注重在反映我市的特殊情况和实际需要上下功夫，力求法规简洁明了、有的放矢，增强针对性和可操作性。

    一是注重民生立法。坚持把切实维护好人民群众的利益放在突出位置，不断加大民生立法比重，努力从法规层面推进解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。比如，针对多年来人民群众反响强烈的养犬扰民问题，制定了养犬管理条例；针对市民反映突出的物业管理问题，制定了物业管理条例；针对社会普遍关注的上学难、校园安全等热点问题，制定了义务教育条例，并将素质教育、减轻学生课业负担、外来务工人员子女就学等方面内容写入法规，为维护教育公平提供了保障，社会反响良好；今年制定的残疾人保障条例，进一步扩展了公共服务对残疾人的优惠范围，残疾人持有效证件可以免费乘坐市内公共交通工具，免费进入公共文化体育场所和风景区、公园等，全市将有三十八万残疾人因此受益。

    二是在实施性立法上，不求法规体例完整。在制定职业卫生监督管理条例时，政府提出的立法草案多达五十余条。常委会在审议中认为，这件项目属于实施性立法，应当着力在细化和补充国家相关法上下功夫，缺什么补什么，需要什么就立什么，不能搞地方特色不足的“重复性立法”。为此，将草案中重复上位法的内容予以删除，依法细化了用人单位对本单位职业病防治工作的责任，建立和完善了劳动者个人防护制度、劳动者职业健康检查制度及职业病危害事故救助制度，增加了建设项目实行分类管理的规定，这些都是我市职业卫生监督管理工作中急需规范的事项。出台的法规既精练，又有针对性。

    三是注重管用有效。力求所设立的法规条款符合我市的具体情况和实际需要，在实施中有实用性。比如，在制定邮政管理条例中，针对快递车辆受市内禁行限制，制约我市快递服务发展的问题，条例作出了带有快递服务专用标识的车辆，经公安部门同意，可以在禁行路段或者确需在禁止停车的地点停车。从而，解决了快递车辆通行难题，促进了快递服务质量的提升。在制定城乡规划条例中，对地下空间开发利用、雨污分流改造建设等作出了明确规定，填补了这一方面的立法空白，使加强这方面工作能够有法可依。

    三、人大常委会在地方立法中要体现科学、民主

    坚持和推进科学立法、民主立法，这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求。为了充分体现科学立法，在制定地方性法规过程中，常委会坚持从实际出发，遵循客观规律，注重科学地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，科学地规定国家机关的权力与责任，严格依照法定的职权和程序进行立法。为了更好体现民主立法，常委会坚持实施“开门立法”，广泛听取社会各方面对法规草案的意见建议，最大限度地兼顾不同群体的利益诉求，扩大公民对地方立法的有序参与，畅通群众参与地方立法的渠道，使立法更加符合客观实际和人民意愿。

    一是注重发挥专家学者的“智囊团”作用。去年，常委会从一批具有法律、政治、经济、管理方面经验的学者和立法、司法实践经验丰富的专家中，选聘了20名常委会立法顾问；从我市有关机关、社会团体和高校中选聘了5家立法顾问单位。常委会举行了隆重的聘任仪式，并在沈阳日报等媒体公布。立法顾问和顾问单位，立法前积极参与调研活动，立法中认真论证、发表意见，立法后深入评估、争提建议，真正发挥了立法的参谋助手和“外脑”作用，提高了地方立法专业化水平和立法决策的科学化程度。

    二是进一步拓展人民有序参与立法途径。通过新闻媒体，公布法规草案，充分听取社会公众对立法的意见和建议；通过实地调查，直接听取群众的意见；采取网上或书面征求意见的方式，广泛听取党政有关部门、检法机关、民主党派和工青妇等群团组织的意见；通过召开座谈会、论证会等形式，充分听取政府有关部门和单位对立法的意见和建议，增强了对地方立法参与的广泛性，加深人民群众对地方立法的认知程度。

    三是充分发挥人大代表作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志依法行使国家权力。在立法工作中，我们更加注重发挥人大代表的特点、优势和作用，通过组建法制专业代表小组，组织代表参与有关立法活动；邀请代表列席常委会会议，参与常委会的立法审议；以区、县（市）人大常委会为平台，充分听取各代表团、组对立法的意见和建议，认真研究吸纳代表提出的意见，不断提高了立法的民主化程度。

    四、人大常委会在地方立法中要严把质量关

    提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。常委会的审议在整个立法环节中可以说是“最终审议”，不断提高法规审议质量和水平，对于确保立法质量至关重要。

    一是加强合法性审查。地方性法规草案是否合法，是审议审查的重点，必须严格把关，不能有丝毫的含糊。为此，常委会紧紧围绕地方性法规草案是否与上位法相抵触，特别是设定的行政处罚条款、行政许可条款是否合法；地方性法规草案是否超越了地方立法权限等方面，认真细致审查。比如，在修订城市绿化条例时，针对草案中有关损害绿化行为设定的处罚条款，因其对同一行为因违法主体不同规定了不同的处罚标准，与上位法相抵触，及时发现并做出了修改，有力地维护了法制的统一。

    二是加强适当性审查。立法法规定，立法要科学合理地规范国家机关及其工作人员的权力和责任，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务。目前，地方性法规草案多是政府部门起草，存在着设定权力和责任、权利和义务条款失衡的现象，因此，适当性审查应是审议审查的重要内容。为此，常委会注意把握法规草案的权力和责任相一致、权利和义务相适应，防止“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”现象的发生。比如，在修订机动车维修市场管理条例中，针对条例草案中设定管理相对人的义务多，而对机动车维修市场管理人员的义务没有设定的问题，提出修改意见，增加了管理人员违反本条例应承担的责任，使权力和责任更相一致。

    三是严把审次关。常委会目前虽采取的是“三审制”，但我们坚持时间服从质量、审次制度服从审议质量的原则，对有些问题没有协调好的，不急于提请常委会审议，努力把矛盾解决在法规草案提请审议之前，最大限度提高草案的成熟度。同时对于法律关系比较复杂、分歧意见较大的法规草案，该搁置的搁置，不赶进度，不求速度，不急于交付审议或者交付表决，在反复协商、充分论证并在各方面基本取得共识后，再启动相关程序。有的条例经过三审甚至四审才表决通过。比如，前年在对房屋安全管理条例三审时，由于组成人员在审议中对房屋产权界定和房屋维修等问题，意见分歧很大，决定适时再交付表决。去年，在对邮政管理条例修订草案的二审中，针对组成人员提出的条例对老旧居民楼报箱设置和维修管理等方面规定不细的问题，会议确定暂不交付表决，通过与政府相关部门协调并取得共识之后，三审才表决通过，保证了法规的质量。

    总之，地方立法要把握合法的总原则，发挥人大及其常委会的主导作用，突出地方特色，充分发扬民主，体现民意、关注民生，保证质量，防止立而无效的形式主义。