充分发挥人大在地方立法中的主导作用

    2014年4月15日，大连市十五届人大常委会第九次会议审议通过了《大连市志愿服务条例》。《条例》的制定不仅推动了我市志愿服务活动的开展，而且在地方立法中充分发挥人大的主导作用和人大代表的主体作用、不断提高立法质量等方面进行了有益的探索和实践，为今后更好地开展立法工作积累了宝贵的经验。

    一、注重代表大会立法议案的办理工作

    代表议案是指各级人民代表大会代表依照法定程序，向本级人民代表大会提出的属于本级人大职权范围内的议事原案，是代表履行职责和行使权力的重要形式。近年来，代表在人民代表大会期间提交的议案，正在悄然地发生着变化，越来越多的代表更加积极主动地通过提出立法议案的方式，以地方立法推进经济社会发展以及百姓关注问题的解决。但是，长期以来，将代表议案列入会议议程的少之又少，许多议案作为“代表建议”处理。因此，如何将代表的立法议案办理好，在发挥人大在地方立法中主导作用的问题上，显得尤为重要。

    2013年1月，大连市十五届人大一次会议期间，张玉良等11名人大代表提出了《关于尽快制定〈大连市志愿服务条例〉的议案》。议案提出，志愿服务作为创新社会治理的有效途径，是培育和践行社会主义核心价值观的有力抓手，是加强新形势下群众精神文明建设的生动实践。随着我市志愿服务的深入发展，志愿服务领域不断拓展，志愿服务活动规模日益壮大，需要制定相关的制度予以调整和规范。该议案一经提出，得到了大会主席团的高度重视。经大会主席团决定，将此议案交付市人大内务司法委员会审议。内司委认为，张玉良等代表提出的议案比较成熟，抓住这个契机将代表议案列入常委会立法议程，是推动代表议案办理工作的有益的实践。4月24日，在市十五届人大常委会第二次会议上，常委会组成人员一致认为，结合目前的志愿服务实际与发展志愿服务的需要，制定《大连市志愿服务条例》十分必要。经该次常委会审议，决定将《大连市志愿服务条例》列入2013年立法计划，由内务司法委员会作为议案主体，负责起草《条例（草案）》。在办理代表议案的过程中，常委会高度重视，将其列入年度立法计划，确定了法规起草部门、明确了起草进程。专委会及时启动起草法规的各项工作，组织专门力量，切实做好代表议案的落实工作。

    二、注重发挥人大在法规起草中的主导作用

    由于志愿服务工作主管部门的特殊性以及志愿服务活动的社会性、公益性，对于《条例》起草部门的确定上，人大常委会打破了以往由政府相关部门起草、市政府作为议案主体的立法工作惯例，采取自主立法的方式。经常委会审议决定，由市人大内务司法委员会作为《条例》起草部门和议案主体。一方面，人大专委会作为起草部门能够避免政府部门起草带来的部门利益倾向之弊端，使法规的制度设计更显中立性；另一方面，也是人大常委会发挥立法主导作用的有益探索和尝试。

    市人大内务司法委员会作为起草部门，承担起草工作的主导作用，组织协调沟通、成立起草小组、规划起草进度、明确起草责任。2013年5月，内司委组织相关人员在张玉良代表提出的草案基础上，草拟了《条例（草案）》征求意见稿，并召开了论证会。10月，会同市人大法制委等部门相继考察了广州、南京等地，学习先进的立法经验。11月，内司委再次组织召开不同层面的座谈会，广泛征求意见，几易其稿。12月3日，《大连市志愿服务条例（草案）》经市十五届人大内务司法委员会第三次会议审议通过，形成议案，于12月23日提请市十五届人大常委会第七次会议第一次审议。

    三、注重广泛听取社会各方面的意见

    在《条例》的制定过程中，无论是起草阶段还是统一审议阶段，市人大内司委和法制委都始终遵循反映民意、集中民智的立法思路，广泛地听取社会各界的意见和建议，在利益的博弈中寻求恰当的立法决策。通过了解社会各利益群体的诉求，更好地把握迫切需要用法规规范的社会焦点和难点问题，有效地调整社会利益，增强法规的针对性和操作性，实现地方性法规的公平、公正。

    在《条例》的起草阶段，市人大内司委上下反复三次征求社会各界的意见和建议，将征求意见工作落到实处。首先是自下而上地征求意见。在认真研究了全国22个省、市的相关条例、工作经验、管理模式的基础上，深入基层对我市志愿服务开展情况进行立法调研，全面了解和掌握我市目前志愿服务中存在的问题。与市精神文明办、市民政局等十余个相关单位和部门以及部分志愿服务组织、志愿者召开座谈会，征求对志愿服务立法的意见和建议。其次是自上而下地征求意见。综合直接的、第一手的调研资料，形成了《条例（草案）》征求意见稿，召集相关委办局、群团组织、法律顾问组等召开论证会，再次征求意见。同时组织赴外地考察，学习先进省市的相关立法经验。最后是有针对性征求意见。内司委在前两轮广泛征求意见的基础上，有针对性地召开不同层面的座谈会，面对面地征求意见。针对《条例》中涉及的相关制度，基本达成一致，形成了比较完善的《条例（草案）》。

    在《条例》统一审议阶段，法制委采取多种方式和手段，将征求意见工作推向深入。一是通过实地考察，深入基层掌握第一手资料。针对一审中常委会组成人员提出的意见和建议，组织法制委委员、市人大代表以及政府相关部门，联合到社区、志愿服务组织有重点地开展调研，听取意见和建议。二是通过召开座谈会，拓宽立法思路。法制委在统一审议过程中，共组织召开十一次立法座谈会，分别邀请相关主管部门、各类别志愿服务组织以及各阶层的志愿者，针对《条例（草案）》展开讨论。在座谈的过程中，倾听不同利益主体的诉求，更加明确《条例》将鼓励和发展志愿服务作为立法主线，贯彻始终。三是通过召开论证会，在充分地论证中寻求解决问题的最佳方法。2014年3月26日，法制委会同内司委以及相关部门召开立法论证会，邀请法制委委员、市人大代表、立法咨询组专家、志愿服务组织以及志愿者代表，针对志愿服务概念、政府各部门相关职责、志愿服务工作的组织协调等热点问题进行充分论证。论证会主题鲜明，群体具有代表性，较为成功地解决了立法过程中的实际问题，不同利益主体在论证中达成共识，为提高立法质量起到了积极的作用。四是通过新闻媒体扩大征求意见的广度和深度。将经过主任会通过的《条例（草案修改稿）》在大连日报以及人大网站等新闻媒体全文刊登，向社会普遍征求意见；通过传真、发函、电子邮箱等形式征求相关单位、部门的意见和建议。

    四、注重人大代表参与地方立法活动

    发挥人大代表在立法中的主体地位和作用，是保障代表依法行使职权和提高立法质量的必然要求。为了办理好、落实好代表议案，市人大常委会在发挥代表作用方面采取了多种方式，并取得了较好的效果。

    首先，注重吸收代表参与立法的各个环节，扩大代表参与地方立法的幅度。邀请代表参与立法的全过程，《条例》的制定源自代表议案的办理，代表作为立法的启动者，同时也成为了立法的参与者。从法规的起草到表决稿的形成，从专委会的召开到常委会的审议，立法过程中所涉及的起草、审议和表决，其每个环节都注重邀请代表参与，注重代表在立法中的各个阶段都发挥其主体作用。

    其次，建立代表意见的征集、汇总和反馈机制，提高代表参与地方立法的积极性。内司委作为起草部门，在采取多种方式、广泛调研论证的基础上，形成了《条例（草案）》，期间反复征求代表的意见和建议。法制委在统一审议过程中，也注重反复征求代表的意见和建议工作，尤其是注重提案代表的意见和建议，并将征集的意见和建议及时整理、汇总。与此同时，还建立了代表意见的反馈机制，对于代表意见中不予采纳的，由专人通过个别沟通的方式予以反馈，充分尊重代表意见和建议，提高其参与地方立法的积极性。

    第三，探索代表发挥主体作用的途径和方式，扩大代表参与立法的维度。为了充分发挥好人大代表在立法中的作用，此次立法活动除了将代表议案及时纳入立法计划外，在具体的立法工作中还采取了以下几种途径：一是请上来，邀请代表参与地方立法。主要是邀请代表参加立法实地考察，邀请代表参加立法座谈会、论证会，邀请代表参加专委会的审议。二是走下去，倾听代表的立法意见。建立代表沟通平台，通过电子邮箱、传真、电话咨询等方式针对立法过程中的每次修改，及时征求代表的意见和建议。

    五、注重解决立法中的重点和难点问题

    每部法规都有其主要解决的问题所在，法规质量的高低不仅取决于文本质量，更多的要注重制度的设计以及关键问题的解决。在《条例》的制定过程中，无论是调研还是座谈会、论证会的召开，或是赴外地学习考察，都是有的放矢、有针对性地进行，充分聚焦矛盾的关键环节，不回避立法中的重点和难点的解决，并下大力气将其解决好。例如对于志愿服务的监管部门与指导协调部门之间的关系处理上，市人大内司委和市人大法制委通过充分的调研、论证，认为应当尊重目前本市志愿服务的现状，《条例》中既要体现民政主管部门以及政府相关部门的工作职责，又要对志愿服务指导协调机构的职责做出反映，从体制、机制上确保《条例》相关规定符合大连实际。

    按照时间服从质量的原则，《条例》制定过程遵循立法规律，在积极推进立法进度、节约立法资源的同时，解决重点、难点问题不急于求成，将立法质量放在第一位。《条例》从议案的提出到审议通过，先后历经一年多的时间，可以说立法进程紧凑，立法效率较高。其间，主任会议对于进程的把握起到了至关重要的作用。经内司委提出的《条例（草案）》，由市人大常委会第十一次主任会严把质量关，予以充分讨论后，提请常委会审议。在法制委统一审议期间，由于各方面提出了较多针对《条例（草案）》主要条款的意见和建议，需要进一步沟通协调、调研论证，市人大常委会第十三次主任会议尊重相关立法规律，经讨论决定对《条例（草案）》隔次审议，保障了法制委充分调研论证的时间，确保了法规重点、难点问题得到较好的解决，进而提高法规审议质量。

    六、注重突出法规的地方特色

    地方立法的特色是地方立法自身价值和意义的重要体现。在《条例》制定过程中，市人大内司委和法制委都十分注重法规的地方特色，在条款的设计上和具体问题的解决上，结合本地实际，立切实管用的法、立具有可操作性的法。

    一是遵循志愿服务宗旨，轻管理、重引导，增强可操作性。对于志愿服务，应当本着“高度自治，低度管理”的原则，以支持、引导为主，鼓励和促进志愿服务事业的发展。为此《条例》对志愿服务是否必须有组织地开展不加以限定；明确政府部门和志愿服务协调机构的相关职责；只针对志愿服务组织从事营利性的经营活动、以开展志愿服务为由进行非法活动两种情况设定了罚则，其余条款均从鼓励、引导、规范、保障志愿服务角度出发予以设置。

    二是规范志愿服务组织，重实际、重发展，引导志愿服务开展。根据目前我市志愿服务组织现状以及未来发展趋势，《条例》原则性地规定了志愿服务组织的概念及其职责；规定了国家机关、人民团体、企业事业单位、基层群众性自治和其他社会组织成立的志愿服务站、服务队，可以向志愿服务组织申请成为其会员；规定了志愿服务联合会等区域性志愿服务组织开展活动的情况。

    三是突出风险防范，避风险、明权责，保障志愿服务各方权益。随着志愿服务不断壮大，风险防范逐渐提上日程。《条例》规定了志愿服务组织对风险防范的责任；规定了签订志愿服务协议的情形和内容，统筹考虑设计风险防范和救济，保障志愿服务各方的合法权益；规定志愿服组织根据实际需要，可以为志愿者办理相应的保险，并鼓励引导志愿者为自身购买保险，确保志愿服务意外伤害风险有效化解。

    四是加大保障力度，多支持、多配合，形成社会合力。志愿服务是社会化、群众性的精神文明创建活动，需要社会各界的大力支持和配合。《条例》设专章规定了志愿服务的支持与保障，具体包括：对于志愿服务活动中表现突出予以奖励；提倡和鼓励国家机关、人民团体、事业单位的工作人员带头参加志愿服务活动，为社会做出表率；规定教育主管部门以及学校等教育机构、广播电视以及报刊网络等媒体在志愿服务中的作用发挥，进而引导更多的社会力量参与志愿服务活动，营造鼓励、支持志愿服务活动的良好社会氛围。

    七、注重加强立法工作中的协调与沟通

    在《条例》制定过程中，相关部门注重加强立法工作的沟通、协调和配合，保证了立法工作的顺利开展。

    一是专委会之间的沟通。在《条例》起草阶段，内司委邀请法制委提前介入，了解法规起草过程中的立法目的、主要制度设计缘由以及《条例》解决的重要问题。在《条例》统一审议阶段，法制委针对常委会组成人员提出的意见和建议，与内司委进行沟通，尊重组成人员意见的同时，也充分尊重起草部门的意见。

    二是与相关部门的沟通。立法是一个博弈的过程，志愿服务作为社会性公益行为，政府相关部门与指导协调部门发挥着不同程度的作用。《条例》的制定过程中，注重征求相关部门和单位的意见，同时也注重征求市政府法制办的意见和建议。法制委在统一审议过程中，向十余个相关部门反复沟通，了解情况同时也征求意见。最终确定了民政主管部门的监督管理职责，志愿服务协调机构的统筹规划和指导协调作用，以及教育主管部门、广播等媒体对志愿服务支持和保障作用等。

    三是与常委会组成人员的沟通。大连市地方立法一般经二次审议后表决通过。在两次常委会期间，组成人员均对《条例（草案）》以及《条例（草案修改稿）》提出意见和建议。法制委在统一审议过程中，积极与相关组成人员沟通，充分了解意见和建议的实质。对于组成人员的意见和建议，认真研究予以采纳；没有采纳的，及时予以反馈。一方面，能够取得组成人员的理解；另一方面也使各方意见基本达成一致，进而保障了法规最终高票通过。

    四是与上级人大的沟通。内司委在一审后积极与全国人大内司委联系，得到了全国人大2009年组织起草的《中华人共和国志愿服务条例（草案初稿）》。尽管该草案初稿没有经过正式通过并实施，但对于文本的研究，可以了解到国家立法层面的理念指导和制度方向，为法制委的统一审议提供了有力的支持。在统一审议过程中，法制委主动与省人大法制委联系，在提交主任会议讨论之前，征求省人大对《条例（草案修改稿）》的意见和建议，提前取得上级人大的认可，使工作的开展事半功倍。

    五是与兄弟省市的沟通。志愿服务没有直接上位法依据，目前国内一些先进地区已开展了相关立法，取得了较好的立法经验。内司委和法制委在立法工作中十分注重外地经验的学习，全面了解国内省市相关立法状况，针对不同的立法模式有针对性地开展学习考察。通过与兄弟省市的沟通，促进了对志愿服务更深层次的了解，借鉴了先进的做法和经验，较好地解决了《条例》中的部分重点和难点问题。