发挥人大主导作用 必须处理好四个关系

    立法权是宪法、组织法和立法法赋予人大的一项具有排他性质的重要职权，人大行使并运用好这一职权的关键是牢牢把握立法工作主动权，也即在立法工作中要发挥主导作用。当前，随着中国特色社会主义法律体系的形成和全面改革的深入推进，从国家到地方立法机关愈来愈强调发挥人大在立法工作中的主导作用，但是如何理解主导作用、如何发挥主导作用，在理论和实践上还存着诸多困惑和问题。我们认为，这种主导作用应当是人大在立法过程中，在党的领导下，在法制统一原则的指导下，依据宪法和法律的有关规定，通过对自身职能的准确定位与行使，全面科学地掌控立法进程，保证最终实现立法工作价值取向而发挥的一种具有主导性质的能动作用。要真正发挥好这一主导作用，必须处理好以下四个关系。

    一、必须处理好发挥主导作用与坚持党的领导的关系

    我国是中国共产党领导的社会主义国家，毫不动摇地坚持党的领导是一项政治原则，也是一条重要的政治纪律。地方各级国家机关都要在同级党委的领导下，自觉地贯彻执行党的路线方针政策。党的领导是全方位的，覆盖了国家和社会生活的各个方面，包括对立法、行政、审判、检察等机关和国家各方面工作的领导。党的十八大报告强调“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调”，这充分体现了党对立法工作的重视，同时也表明党要坚持依法执政的鲜明态度。在我国传统文化中，社会对权力的崇拜往往大于对法律的崇拜，整个社会的法治水平还没有上升到对法律绝对尊崇的程度，现实生活中，人们往往习惯听命于来自各种权力主体的命令，而不习惯于遵守法律规范。加强和完善党对立法工作的领导，强调党的依法执政意义十分重大，对促进依法行政和公正司法，对树立法的绝对权威具有示范和推动作用。针对地方立法工作，在依法执政的条件下，党的领导就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党的主张和人民的意志实现高度统一，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。因此，地方党委要加强对地方立法工作的领导，支持和发挥人大在地方立法工作中的主导作用，善于通过立法手段加强顶层设计，推动本地区大政方针的落实，将立法工作规划、计划的确定、立法过程中重大问题的协调处理、立法工作队伍建设等重大问题列为党委工作的重要议事日程，加强协调处理，创造条件，保障地方人大充分自主地开展立法工作。地方人大作为地方国家权力机关，要自觉坚持党对地方立法工作的领导，通过立法工作的开展，善于将党委的重大决策部署通过法定程序变成制度规范，成为全社会一体遵循的行为准则。当前，十八届三中全会已对新一轮改革作出了总体部署，并且强调改革要在法制框架内进行，因此，改革过程中所遇到这样或那样的新情况、新问题，都需要不断通过立法来规范和解决。就地方而言，随着改革进程的不断深入，地方党委也将在政治、经济、文化、社会和生态文明领域制定出台一些重大决策、方针和制度措施，迫切要求立法机关认真贯彻“法制先行”的原则，高度重视运用法治思维和法治方式，重点推动全面深化改革急需、立法条件比较成熟的立法项目尽快出台，把立法决策与改革决策结合起来，切实发挥立法引领和助推改革的作用。对于立法过程中遇到的重大问题，人大要及时向党委请示汇报，并在党委做出决策后，认真贯彻执行。人大常委会党组要加强对立法工作的统筹领导，在规划计划的制定、重大立法项目的推进、重点条款的协调等发面切实发挥组织领导作用；常委会组成人员在审议法规草案时，要在充分反映人民群众意见和呼声的同时，自觉维护党委作出的重大决策，保证党的主张通过立法程序顺利变成国家的意志。我市在城乡规划条例的制定过程中，市人大常委会就其中涉及玉佛山风景区山体周边原有建筑物是否可以翻建、改建、扩建问题，专门向市委作了汇报，最后采取了严格管理的原则，明确规定上述区域的原有建筑物不得翻建、改建、扩建，应当逐步恢复原有自然地貌和植被，在社会上产生良好反响。

    二、必须处理好发挥主导作用与坚持法制统一的关系

    根据我国国情，国家实行了统一而又分层次的立法体制，赋予了地方一定的立法权限。维护法制统一是宪法原则，也是地方立法不能逾越的红线。在这种情况下，如何在维护国家法制统一的前提下开展好地方立法工作，切实发挥地方立法的积极作用，一直是地方立法机关及立法工作者需要研究和解决的课题之一。应当说，在中国特色社会主义法律体系形成以前，国家在一些领域存在着大量立法空白，地方立法空间相对较大，但随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，地方立法的空间有所缩小，这就需要地方立法机关提高政治智慧，结合本地实际创造性地开展立法工作，从本地区的具体情况和实际需要出发，正确处理好坚持法制统一与体现地方特色的辩证关系，在提高地方特色上下功夫，使地方立法与本地区经济发展水平相适应，与社会进步程度相协调，与人民群众的根本需要相符合。在立法规划、计划的制定过程中，立法项目的确定，要从地区具体情况和实际需要出发，具备一定的针对性、可行性和适度超前性。在具体立法过程中，要准确把握“实施性地方立法”和“创制性地方立法”的立法原则。在实施性地方立法方面，重点是补充和细化上位法，通过精细化立法来体现地方特色；在创制性立法方面，要严格依照地方立法权限，找准立法空白点，认真领会国家和上级立法机关的立法原则和精神，积极探索、大胆尝试，在解决地方立法问题的同时，为国家立法提供素材和蓝本，积累经验。这里还有一个重要现实问题，就是在坚持法制统一原则的前提下，国家如何进一步完善现行立法体制，修改立法法，从国家层面对现行立法制度和体制进行调整和完善，赋予地方立法相对较大的空间，进一步调动地方立法积极性，激发地方立法的活力，从而保证地方人大充分发挥在立法工作中的主导作用。目前，立法法的修改已经纳入了全国人大的立法日程，对于完善中国特色社会主义法律体系和提高地方立法工作水平，是一个重大的契机。能否解决以下四个问题，值得期待。一是现行立法法对于地方的立法权限规定过于原则，实践中不好把握。其中对中央立法权限的规定是没有禁区的，而对于地方的立法权限，则设定了禁区。立法法第八条的规定明确了全国人大及其常委会的立法权限；第六十四条则原则性的规定了地方的立法权限。从表面看，似乎权限划分得很清晰了，但实际上则不然。从地方立法实践看，有些事项的立法权完全可以由地方独立行使。建议此次立法法的修改，对于地方立法权限作出进一步的明确，将中央专属立法权以外的权限加以适当限制，比如将城市管理领域的市容、绿化、公交、环卫等立法权限完全赋予地方，中央不再对类似事项立法，同时对行政法规的权限也要作出严格限定，以便发挥中央和地方在立法工作中的两个积极性，防止和解决重复立法的问题，提高立法质量。二是相关法律对地方立法权存在一定的制约，比如行政处罚法规定“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。由于很多法律、行政法规制定时间相对较早，而目前经济社会发展实际情况发生了很大的变化，再严格依照相关法律设定处罚种类、幅度已经起不到应有的作用，但不按照上位法的规定设定又违反了法制统一原则，也影响了地方性法规的实效性。三是国家部门规章以及省政府规章与地方性法规效力关系不够明确，特别是一些部门规章，制定程序相对简单，适用范围较广，有些部门规章还与国家现行法律存在抵触，比如国务院有关部门出台的住宅维修资金使用管理方面的规章，与物权法的相关规定存在矛盾，既导致了实践方面的问题，也给地方立法带来困扰。一些新制定的规章，直接涉及到原有地方性法规的适用问题，但立法法就此没有明确规定，导致地方性法规得不到有效执行，影响了地方性法规的权威性。四是可否对地方性法规的立、改、废在立法程序上有所区别，特别是对修改和废止法规的程序，适当予以简化，以提高立法效率，及时解决现实问题。

    三、必须处理好发挥主导作用与平衡各方利益的关系

    立法是一种利益关系的再平衡，在这一过程中，势必会影响到各方面的切身利益。特别是随着新一轮改革的不断深入，各种利益的博弈将会更趋激烈。比如，在某些时点上，地方政府为顾及现实经济利益而忽视了长远的环境、民生等发展条件的创造与保护，搞一些短期行为，并通过立法手段予以推进；一些行政部门为了确保自身的审批权限、处罚权力、机构职级、经费额度等既得利益，通过立法手段予以固化；一些在市场经济过程中形成的大的工商业集团为了维持自身在市场经济中形成的优势地位，也希望通过立法手段加以维护。这些种种不当的利益诉求，都通过不同形式发挥其在立法过程中的影响，干扰和渗透到立法过程中来。在这种情况下，如何调整好各种利益关系，保护合法、合理的利益，防止产生不合理的利益，是对新时期地方立法机关及立法工作者的一个现实考验。面对这种考验，地方立法机关必须要树立明确的立法理念，通过正确的理念来指导立法工作，解决“为谁立法、立什么法、怎样立法”的立法价值取向问题。在立法过程中要站在人民的利益、持公正的立场，运用法治理念、法治观点、法治逻辑开展立法工作，追求社会公正以及对每一个社会成员权利的尊重，保障全体社会成员权利平等、机会平等和法律保护平等。近年来，随着我市民主法治建设进程的不断深入和立法实践活动的日益丰富，我们的立法理念也在不断更新。特别是本届人大常委会组成以来，适应加强和完善中国特色社会主义法律体系的形势需要，围绕“为谁立法、立什么法、怎样立法”进行了认真思考，形成了比较清晰的立法理念，有效地指导了立法实践。在立法目的上，提出了为人民群众立法、立法依靠人民群众的观点，将维护广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点；在立法选题上，着力体现新一届常委会提出的“围绕中心工作，维护民众权益，加快法治进程，增强监督实效，促进和谐发展，建设美丽鞍山”这一总体要求，立足服从服务于全市中心工作开展立法；在立法原则上，坚持以德立法、科学立法、民主立法和主导立法，努力平衡各种利益关系，促进实现社会公平正义；在制度设计上，坚持针对问题立法、立法解决问题；在立法过程中，努力防止和克服部门利益倾向和地方保护主义，坚持权利与义务一致性原则，从根本上克服部门利益，解决“要权力不要责任、要管理不要服务”的问题，注重体现和保护弱势群体的合法权益。

    四、必须处理好发挥主导作用与调动方方面面积极性的关系

    立法工作应当由人大来主导，这是人大作为立法机关的职责所在。但是这种主导作用的发挥，不是人大唱独角戏，还需要其他方面的积极参与和配合。一段时间以来，特别是随着地方立法空间的逐步缩少，以及立法法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等规范行政行为法律的出台，一些行政部门由于不便于通过地方立法设定许可、处罚和强制权，对于提报地方立法项目的积极性明显降低，对于能够解决编制、经费和加强管理的项目积极性较高，反之则积极性不高，甚至即使立项了，在法规草案起草、协调、论证和审核方面，存在依赖思想和消极情绪，工作不积极、不主动，一切由人大作主，工作应付了事，这种现象在一定程度上也影响着立法工作效果。强调人大立法的主导作用不能忽视和排斥立法过程中相关责任主体所应承担的职责，各相关主体更不能借由人大有主导作用而推卸责任，主导决不能理解为包办代替。通过实践看,至少应从以下几方面发挥主导作用:第一，积极做好立法的立项工作。人大常委会要切实把握立项主导权，紧紧围绕贯彻落实地方党委的重大决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实需要出发，在广泛听取各方面意见的基础上，按照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求，积极开展立项论证，科学确定立法项目，努力提高立法的针对性、及时性。第二，积极做好法规草案的督促起草工作。人大常委会要把握法规草案的起草主导权，加强与法规草案起草单位的沟通联系，及时掌握法规草案起草进展以及起草中的重大问题和意见，督促和推动起草单位按时提请审议。第三，积极做好法规草案的审议修改工作。在审议阶段，人大常委会要紧紧围绕提高立法质量，充分发扬民主，着力解决立法中涉及的重点难点问题，把握立法决策主导权。要科学合理安排人大常委会会议议程，保证法规草案的审议时间，提高审议质量。要加强立法宣传工作，把握舆论引导主动权，促进全社会对法规内容的正确理解和顺利实施。第四，采取保障措施，保障人大主导作用的充分发挥。一是组织保障。立法机关要成立地方立法工作推进协调小组，由法制部门作为牵头部门，统筹组织协调地方立法规划、计划编制、立法项目进度安排、立法组织工作等事宜。二是机制保障。立法工作是一个系统工程，各相关部门和单位在各负其责的基础上，要切实加强协作、密切配合，形成一个良好的工作衔接机制。起草阶段，政府法制部门要负起责任，项目提报单位要加强配合，常委会法制部门和有关专门委员会要提前介入、加强指导，在研究和确立法规草案框架结构和章节布局的同时，要针对现实问题设定出切实可行的制度措施，以保证法规草案的针对性和可操作性；一审阶段，有关专门委员会要负起责任，认真组织审议，进一步把握好法规草案的合理性、针对性和可行性，向常委会会议提出有参考价值的审议意见；二审阶段，法制委员会要负起责任，开展好统一审议，把好合法性审查、选题立项、公平正义、科学民主等四道关口，切实维护法制统一，保证文本质量，为常委会会议表决法规草案创造良好条件。三是经费保障。为了充分发挥人大的主导作用，应当改变原来由法规实施机关支付经费的被动状况，同级财政要给予大力支持。四是责任保障。对于列入年度立法计划的立法项目，要逐一建立立法项目责任制，明确每一个立法项目的进度安排，并将责任落实到部门、落实到人，对于工作不力、影响立法进度的，要进行责任追究。