关于增强地方性法规可执行性的基本认识

    实现法治中国建设目标，离不开法制建设，在推进法治建设进程中，地方立法工作责任重大。地方立法能否承担起这个责任，关键在于立法质量。地方立法质量高低，特别是地方性法规是否有可执行性，直接关系到能否实现严格执法、公正司法、全民守法，直接关系到能否通过法治建设促进全面深化改革、推动经济社会快速发展。下面，就影响地方性法规可执行性的问题进行分析，并就如何解决这个问题谈一下想法。

    一、影响地方性法规可执行性的主要问题

    （一）重数量轻质量的立法理念

    自上世纪八十年代起，地方立法工作快速推进。为了适应改革开放和经济社会发展的要求，解决社会生活诸多领域无法可依的问题，添补法律空白，相继制定出台了大量地方性法规。由于当时立法工作任务重，地方立法工作又是在探索中推进，经验不足，立法工作队伍也在逐步建设之中，在“有比没有好，宜粗不宜细”等立法原则指导下，地方立法工作过于追求立法数量，对法规的可执行性问题重视不够，导致有的法规规定过于原则，缺少针对性和可操作性，在一定程度上影响了法规的实施效果。

    （二）立法必要性论证不够

    立法目的不明确、缺少立法必要性，是影响法规可执行性的一个重要原因。制定地方性法规时单纯追求体例的完整，照抄照搬上位法，追求大而全、小而全，背离了制定地方性法规的本来目的，制定的法规没有体现出地方特色，最终导致法规可执行性不强。有的法规偏重部门权力，忽视相对人利益，存在部门利益法制化倾向，致使法规不能切实有效施行。还有的法规并非改革发展所急需，而是有关部门简单追求本部门、本系统形式上立法的完整，甚至就是为了通过立法彰显政绩，而忽视了法规的可执行性。

    （三）立法技术粗糙

    法规在内容表述上不科学、不合理也是影响法规可执行性的一个重要原因。规定不具体、不明确，过于笼统、抽象、原则，使人们在应用和遵守时难以准确把握；规定模棱两可或者弹性过大，使人们在应用和遵守过程中各自为政，导致同一规定产生不同的实施结果；规定不严谨、有漏洞，影响法规权威性，给实施带来麻烦。另外，法规结构上不完整也会对法规可执行性造成影响。例如，只对行为作了规定，缺少对相应行为的法律后果的规定，致使授权性条款、倡导性条款不能落实，违反禁止性条款的行为也难以追究。

    （四）法规修改不及时

    有的法规制定出台时能够适应改革发展要求，但随着经济社会的发展变化，法规规范的事项与现实需要之间有了距离，法规不能适应新形势、新情况、新要求，以致法规可执行性变差。

    二、增强地方性法规可执行性的主要途径

    增强法规可执行性是一项系统工程，在法规立项、起草、审议、宣传、实施各阶段都要按照立法工作的具体要求，明确目标，落实任务，采取适当方式和有效措施，使法规立项论证充分，起草和审议阶段研究问题重点突出，规范问题有针对性，解决问题切合实际，制定出台的地方性法规实用、管用。

    （一）法规制定要确有必要性和可行性

    增强法规可执行性，要从立法工作的源头抓起，把好法规立项的入口关。在法规立项前，要做好法规制定必要性和可行性论证工作，坚决杜绝论证不充分或者缺少立法必要性和可行性的项目进入立法计划。因论证不充分或者缺少制定必要性和可行性而产生的“先天硬伤”，在起草和审议环节很难彻底解决，最终势必要影响法规的实施效果。进行立法必要性和可行性论证，就是对立法背景、规范的事项与经济社会发展的需求等进行分析论证，把法规涉及的管理体制以及相关的重大问题是否梳清理顺、是否为经济社会发展急需并且基本具备立法条件作为论证的重要内容，这些问题直接关系到立法目的的实现，关系到法规的实施效果。进行立法必要性和可行性论证应当深入实际调查研究，采取灵活多样的方式，确保获取的第一手资料真实可靠。要逐步实现立法必要性和可行性论证规范化、程序化，论证不能走过场。立法必要性和可行性应当是客观真实存在的，不能凭主观臆断。在确定立法项目时，要注意克服确定立法项目的随意性和以领导意志代替立法必要性与可行性论证的情况，避免法规因缺少可执行性或者实效差而被束之高阁。由于立法必要性和可行性论证需要一定的时间，有些甚至要准备一年以上，因此，在实际工作中，应尽早动手，做好前期基础性工作。

    （二）把握住法规中的关键条款

    增强法规可执行性，要善于抓住法规中最关键的内容，将此作为起草和审议环节的工作重点。法规中关键条款涉及的问题关系到预立法规的导向和基本价值，是立法过程中的重点和难点问题，特别是关系人民群众切身利益的问题，更容易成为人们关注的焦点。例如，我省供热条例中的供热温度、入户前供热设施的维修费用；义务教育条例中的学区划分、优质教育资源的合理配置等等。能够妥善解决上述类似问题，法规的可执行性就增强了，实施效果就有了保证，法规也有了地方特色，制定该项法规就能比较圆满地达到预定目的。法规中关键条款涉及的问题，有的来自常委会组成人员的审议意见，有的来自代表的意见和建议，还有的来自调查研究。对于来自不同阶段、不同层次的意见，要认真梳理、研究、评价，要找准关键问题。对起草和审议阶段涉及的关键问题，要根据实际情况，选取适合方式，充分调研论证。可以通过组织召开座谈会、论证会、听证会等不同形式，就影响经济社会发展的重大问题，涉及公民、法人和其他组织合法权益的问题以及草案中具有较强专业性、技术性的问题等，展开充分论证，广泛听取各方面的意见；对涉及人民群众切身利益的问题，通过公开征求意见的渠道，听取人民群众的意见，使法规能够反映人民群众的诉求，维护人民群众的利益，回应人民群众的期待；充分发挥人大在立法工作中的主导作用，处理好法规实施主体和有关部门之间、执法主体和相对人之间的责、权、利关系。把握住关键条款，设定条款内容要符合实际，体现公平正义，反之，那些脱离实际“看起来很美”的条款很可能成为法规顺利执行的“鸡肋”条款。

    （三）提高法规内容的规范性

    增强法规的可执行性，要认识到立法必须为守法和执法服务。在立法过程中，要从方便执法主体和相对人掌握的角度出发设定法规条款，出台的法规要易于理解，便于操作。首先，法规用语要符合立法技术规范，内容表述要直接、具体、明确，法规内容简捷明了，不能模棱两可或者弹性过大。其次，法规结构要完整，对授权性条款和倡导性条款要有救济措施，对禁止性条款要设定违法责任。再次，法规规范的内容要切合实际，体现公平正义，并且有利于降低守法成本和执法成本，适当提高违法成本也是增强法规可执行性的一个重要方面。地方立法要注意法律规范的阶次，不要片面追求体例的完整，不宜照抄照搬上位法，不搞大而全、小而全，对内容单一的立法项目，可以考虑用“决定”的形式出台地方性法规，使法规更有针对性，实施起来更容易。

    （四）发挥好立法后评价的作用

    立法后评价是立法工作的延伸，是对法规可执行性的一次实践检验。通过对法规实施情况的检查评价，总结立法工作的成功经验，并对是否修改法规提出意见和建议，使法规修改有针对性，增强法规可执行性更有的放矢。在实际工作中，要发挥好立法后评价的作用，首先，要优先选取重点立法领域的法规或者在立法过程中有重大意见分歧的法规进行立法后评价，检查评价现行规定是否符合实际需要，对经济社会发展的促进作用效果如何，是否需要进一步完善，并根据评价结论，研究论证如何完善地方性法规。其次，建立法规实施情况报告制度，对制定修订的地方性法规，要在实施一定时间后，由负责法规实施的部门报告法规实施的有关情况和存在的问题，并提出下一步完善法规的建议。

    （五）做好法规清理工作

    就我省情况而言，经过几次全面的法规清理之后，地方性法规与法律、行政法规明显不一致、相抵触的问题已经基本上得到解决，今后法规清理的工作重点，要放到解决地方性法规规范内容与经济社会发展不相适应的问题上。相当多的法规其规范的内容具有时效性，只能在一定时期内与经济社会发展相适应，随着社会的发展、形势的变化，就会出现不相适应的问题。国家法律、行政法规也在不断完善，作为配套和补充的地方性法规需要及时跟进。因此，有必要实现法规清理工作常态化、规范化、制度化。要建立执行法规过程中发现问题的反馈机制，进一步完善法规清理工作程序。法规清理要采用集中清理和个别修改相结合的方式，对地方性法规中存在的共性问题，采用集中清理的方式进行修改，提高法规修改的效率。对个别法规存在的问题，发现后要及时清理。对涉及问题重大、需要重新规范的事项较多的地方性法规，根据立法工作实际，适时列入立法计划，及时修正或者修订。

    随着立法工作理论的逐渐成熟，立法技术和立法程序进一步完善，地方立法工作具备了由“数量型”向“质量型”转变的条件。因此，地方立法应当更加注重法规的实施效果，在切实增强法规的可执行性上下工夫，保证制定出台的地方性法规立得住、行得通、真管用。