关于做好新形式下地方立法工作的思考

    在中国特色社会主义法律体系形成的新形式下，如何做好地方立法工作，是摆在地方人大面前的一项重要任务，也是需要我们从事地方立法工作的同志们认真思考和不断探索的重要课题。下面结合长春市的工作实践，谈一些认识和体会。

    一、增强大局意识，提高地方立法的引领性

    地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在中国特色社会主义事业中发挥着重要作用。党的十八大明确提出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，对法治建设做出重大部署，对地方立法提出了新的更高的要求。一是要增强大局意识，围绕中心、重点立法。坚持把立法工作放到经济社会发展全局中去筹划，紧紧围绕我市改革发展稳定大局，突出“发展”和“民生”两个关键，认真贯彻落实中央和省委、市委的重大决策部署，围绕重点领域来开展立法，力求用法规制度引导、促进和保障经济社会持续健康发展。二是要增强特色意识，立足市情立法。要立足于市情实际，深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点，注重各方面制度的协调发展，努力使制定的法规更符合我市深化改革的实际，具有地方特色，立得住、行得通、用得好。三是要增强问题意识，用问题引领立法。要密切关注改革发展中的突出问题，对需要上升为法规制度层面的，及时启动立法，适时调整、规范和引导，使各项改革于法有据，避免盲目试错，降低改革成本，分担改革风险，从而最大限度地凝聚改革共识，为改革决策提供强大的民意基础和动力支持。四是要树立体系意识，维护法制统一。尊重并维护法律的权威和尊严，维护国家法制统一，是全面落实依法治国基本方略的必然要求。要确保在维护法制统一的前提下发挥地方性法规的引领和推动作用，无论是先行先试，还是制度创新，都要坚持法制统一原则。

    二、完善立法程序和制度，提高地方立法工作的规范性

    不断完善地方立法工作程序和制度，是做好地方立法工作，提高地方立法质量的重要保证。我市人大常委会结合立法工作实际，本着缺什么补充什么的原则，相继规范了立法工作相关程序，建立健全了立法工作的相关制度。在法规立项方面：制定了《长春市人大常委会地方性法规立项办法》，明确了法规立项标准和条件，坚持先调研后立项，不调研不立项的原则；制定了《长春市人大常委会关于授权主任会议调整年度立法项目权限的决定》，避免随意改变年度立法计划。在法规案审议方面：制定了《长春市人大常委会审议法规案工作流程（试行）》，对立法全过程进行了细化和规范；还制定了《关于改进法制委员会统一审议法规案办法的意见》、《关于地方性法规中授权条款设定的有关规定》、《关于对全国和省人大法律法规草案征求意见工作办法》，修改了《立法听证办法》，以保证法规案审议的质量。在法律、法规监督方面：制定了《长春市地方性法规评估办法》、《关于执法检查有关规定》、《关于规章备案审查办法》，加强对法律、法规执行情况的监督。此外，还制定了《法规文本格式》，规范了对法规案审议的各种报告材料，制定了《关于委托起草法规草案和聘请起草法规草案的规定》，制定了《关于地方立法经费管理使用办法》。总的看，整个立法工作，从调研到立项，从审议到检查监督，直至立法经费的管理，程序和制度逐步完善，对提高立法质量起到了保障作用。

    三、拓展民意表达渠道，提高地方立法的民主性

    为了进一步拓展人民群众参与地方立法活动的渠道，增强立法的民主性、科学性，我市人大常委会在这方面也进行了积极探索。一是公开向社会征集立法建议项目。在制定五年立法规划和年度立法计划时，通过报纸、电台和人大网站，向社会发布征集立法建议项目公告，广泛向社会各界征求意见和建议。如在编制本届五年立法规划时，共征集到立法建议项目116件，数量是历届征集立法项目最多的一次，而且质量也比较高，其中公民提出的6件立法建议项目被列入立法规划。二是对法规草案实行“公示”。对涉及广大群众切身利益、受市民关注的立法，法规案一审后，将法规草案在报纸和网站上全文登载，向社会广泛征求意见。多年来共“公示”法规草案40多件。通过“公示”，不少市民的意见和建议被市人大常委会审议时采纳。三是召开立法听证会。对广大群众普遍关心，特别对一些法规设定条款争议较大的法规案，市人大常委会尝试召开立法听证会，深入听取各方面的意见。已先后四次分别就《长春市市容和环境卫生管理条例（草案）》、《长春市城市房屋拆迁管理条例（草案）》、《长春市养犬管理规定（草案）》和《长春市城市供水条例（草案）》举办了听证会，每次听证会报名参加听证人员都非常踊跃。如举行《长春市房屋拆迁管理条例（草案）》听证会时，报名参加的公民有200多人。在这几次听证会上，陈述人各自阐述观点，有时相互辩论相当激烈。通过召开听证会，广泛地听取社会各界的意见，为我市公民直接参与立法活动增加了渠道，对于集中民智、反映民意，公开、公正地开展立法工作，提高立法质量起到了重要的作用。四是设立立法顾问、建立立法专家库。常委会聘请了18名同志为我市人大常委会立法顾问，并建立了181人的立法专家库。在立法顾问和立法专家中大多数是从事法律、法学理论研究的专家、学者，也有在机关多年从事立法工作的离退休老同志，都有丰富的立法工作经验。这些立法顾问和立法专家经常参与各项法规案的调研论证活动，对法规的制定提出很多很好的意见和建议。此外，我市还对委托起草法规案进行了尝试，《长春市预防和制止家庭暴力条例》就是委托吉林大学起草的，是我市人大常委会第一部委托起草的法规。

    四、突出地方特色，提高立法的可操作性

    法律实施情况表明，有些法律执行的效果不理想，一个重要原因就是法律规定过于原则，提高执行效果，必须变粗放式立法为精细化立法，使法律规范更加明确具体。我市人大常委会特别重视法规的可执行性和可操作性问题，明确提出，制定地方性法规一定要管用、要有效。一是要增强法规的可执行性、可操作性。地方性法规多数是实施性的立法，是国家法律、行政法规的延伸、细化的补充。主要任务是依据本地实际情况，根据解决本地实际问题的需要，对上位法原则性规定予以细化，对上位法没有充分考虑到的问题予以补充，确保法律、法规在本行政区域得到遵守和执行。我们在立法体例上本着需要几条就制定几条的原则。完善了立法技术，统一法规的体例、结构、用语，使规定更加准确、精炼、规范。科学严密设计法规规范，对制度规定、行为性规定和处罚幅度等进行细化，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确。少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定。二是要强化地方特色，重视创制性立法。有地方特色是地方立法的重要标志。只有突出地方特色，地方性法规才有生命力，才能实现地方立法的初衷。地方立法必须从人民根本利益出发，敢于破除体制障碍，勇于触及社会管理和群众关心的热点问题，努力为深化改革留出空间，这需要我们不断探索完善创制性立法，在创制性立法上有所突破。三是要接地气，让法规条文长根，牢牢扎根于现实生活。要加强和改进立法调研工作，结合立法中的重点难点问题，有针对性的选择调研方向，深入到情况复杂、矛盾突出的地方，直接听取基层干部和群众的意见。要不断完善立法专题调研制度，设计好调研方案，采取召开相关管理者和管理相对人座谈会、民意调查问卷、随机访谈、实地察看等方式，多层次、多方位、多渠道地了解真情、实情，掌握翔实、可信的第一手材料，并形成调研报告，为常委会审议及决策当好参谋助手。

    五、强化执行监督，提高地方立法的实效性

    法的生命力在于实施。法规不能实施，如同一纸空文。法规制定后的实施是地方立法工作的必然延续。一是做好立法宣传工作。要加强法规通过后的宣传，充分利用电视、广播、报纸、网络、杂志等媒体，采取新闻发布会、答记者问、专访、知识竞赛等多种形式，宣传报道立法背景、立法目的和主要内容，并解答群众关心的有关问题，为法规有效实施营造良好的社会氛围。去年我们在推进地方性法规的贯彻落实上进行了一些尝试。从法规立项阶段入手，到法规起草、审议、通过及公布后各个环节，全程加大了对法规的宣传力度。如《长春市公园条例》和《长春市城市建设档案管理条例》颁布实施后，我们通过召开新闻发布会、制作电视宣传片，组织政府有关部门设置公告栏、固定展板、发放宣传单等形式，对法规条例进行了及时、准确的解读和宣传，取得了良好的宣传效果。二是建立执法情况报告制度。在法规通过一年后，执法部门要就法规是否具有针对性和可操作性，是否克服了部门利益倾向，是否抓住了社会发展中的突出矛盾和迫切需要解决的问题，执法成本是否合理，是否妨碍群众的生产和生活秩序，法规实施后有哪些成效和不足等问题，向市人大专门委员会和法工委报告相关情况。三是做好法规实施的监督。通过执法检查、专项询问、听取专项工作报告、立法后评估等方式了解、检查法规的执行情况。