切实提高地方立法质量的几点做法和体会

    我们吉林市是经国务院首批批准的享有地方立法权的较大的市。为提高地方立法质量，20多年来，我市立法工作大体经历了三个阶段的探索：第一阶段从1986年到1993年，为快速起步阶段。这一时期立法工作的特点是迅速建立框架，加快立法步伐，注重的是立法速度和数量；第二阶段从1994年到1999年，为提高质量阶段。这一时期立法工作逐渐放慢步伐，注重的是突出地方特色及规范立法技术和提高立法水平；第三阶段从2000年到现在，尤其是实行“统一审议”制度以来，为讲求实效阶段。这一时期立法工作强调注重实效，增强针对性，标志着我市人大在立法方面的思想理念和实际工作逐渐走向成熟。实践中，我们感到，提高地方立法质量，必须注重把握以下几个方面的问题。

    一、坚持把握处理好四个关系，为提高立法质量提供原则性保证

    我们把引导、促进和保障地方经济和社会各项事业的发展作为我们立法工作的基本价值取向，把围绕中心，服务大局作为我们立法工作的基本定位，同时把是否突出地方特色，是否有利于破解我市经济社会发展中的主要矛盾，是否能有针对性地解决带有普遍性的问题作为衡量我们立法工作质量的重要标准。在实际工作中我们注意把握和处理好以下四个关系：

    一是在立法工作的总体定位上，注意处理好数量与质量的关系。无论是届期规划还是年度计划，在编制时我们都坚持实事求是从实际出发，深入调研，反复论证，努力做到法规立项时不从体系上求全，法规案起草时不从体例上求大，一切从实际出发，数量服从质量。

    二是在立法资源的利用上，注重处理好需要与可能的关系。随着国家法制体系建设的日趋完善，留给地方的立法空间起来越小，作为地方立法机关如何用好这项有限资源为地方经济社会发展服务，是当前和今后一个时期摆在我们面前的一个新课题。在实际立法工作中，我们面对这种局面，既要考虑地方经济社会发展的实际需要，又要考虑实现这种需要的可能性，我们立法不能逾越国家现行法律制度的界限。因此，近些年来我们采取的相应对策，一方面就是将立法工作重心由实施性立法逐步向创制性立法上转移和倾斜，另一方面就是对实施性立法中的法律责任部分，重点搞好细化，最大限度地缩小自由裁量权，增强其可执行性。充分利用和发挥地方立法权这一资源优势，使地方立法在有限的空间内实现效益的最大化，使其更好地为地方各项事业的发展服务。自2000年以来，我们在国家尚未立法的属于地方立法权属的领域内，先后制定了住宅小区物业管理、城市公共客运交通管理、房屋安全管理、网络新闻监督管理等一批创制性地方性法规，为促进相关事业的健康发展，为维护相关群体的合法权益起到了积极的作用。

    三是在具体法规规范的设定上注意处理好部门利益与社会及公众利益的关系。在具体立法工作中，每项实体性规范的设定都与行政管理主体和相对人的权利义务有着直接的关系。因此，我们在设定具体的实体性规范时，都是既注意保证行政管理的实际需要，又注意防止和克服部门利益倾向，尽量避免和杜绝以往立法中对行政管理主体重权力轻责任、义务；对行政管理相对人重责任、义务轻权利，显失公正、权责不对等的问题发生，从源头上解决行政执法不公平、不公正的先天缺憾。

    四是在法规审议上注意处理好专门审议与统一审议的关系。自实行统一审议制度以来，我们认真研究探索，及时总结经验，不断调整完善，在法规审议过程中，一方面我们与有关的专门委员会坚持共同提前介入，参与法规草案起草、修改、调研、论证的全过程。另一方面，也注意协调处理好与相关专门委员会的工作关系，尊重其工作意见，充分借助其专业优势，发挥他们对法规草案中专业性较强的重点、难点问题进行审查把关的作用。我们的统一审议则重点对法规草案的合法性和适当性进行审查，并注意解决立法中带有倾向性的问题，保证立法本身的公平公正，尤其对法规草案中存在的部门利益倾向和权利义务不对等的问题，统一审议时严格把关，及时纠正。审议时邀请有关专门委员会列席会议，审议中认真对待有关专门委员会的审查意见，能采纳的予以采纳；未采纳的，客观地实事求是地说明理由，并作出书面反馈；对涉及实体内容的不同意见，及时向主任会议汇报，由主任会议讨论进行决策。对一些与上位法有抵触或分歧意见较大的法规草案，为留出进一步论证的余地，我们一般都建议常委会再审或推迟二审。

    同时，为了法规件报省时顺利获准，我们把送审把关环节前置。一般在常委会一审后，由法制工作委员会将按常委会组成人员和有关方面意见修改后的法规案送省人大常委会法工委，请其提前介入审查把关，并尽量将其提出的修改意见和建议消化吸收在统一审议的环节中。

    二、坚持开展调查研究知情视察，为提高立法质量提供前提保证

    一是深入调查研究，掌握第一手资料，是有的放矢做好工作的基本前提之一。在以往的立法工作中，我们一是坚持开展了法规立项的可行性调研。为使法规选项科学可行，我们在广泛征集立法项目的基础上，对拟列入立法规划和年度立法计划的具体项目都要开展可行性调研，经对其必要性、可行性进行立法论证后，再向市人大常委会主任会议提出项目的可行性调查报告和立法规划、计划（草案），为常委会科学决策提供有价值的参考依据。在一定程度上扭转了长期以来政府选题报项，人大履行程序的被动局面，为人大及其常委会在地方立法工作中实现其主体地位，发挥其主导作用奠定了基础。

    二是坚持进行立法的前期调研。在法规起草过程中，为使其具有较强的操作性和可执行性，我们坚持对相关领域的现状进行深入的调查研究，系统掌握第一手材料，了解其存在的问题，找准主要矛盾，为制定具有一定前瞻性和较强的操作性、可执行性的具体规范提供了重要依据。

    三是开展跟踪问效调研。为总结地方立法工作中的经验教训，准确把握现行地方性法规对我市经济社会发展的实际作用和实施效果，在部分地方性法规实施一定周期后，我们便深入到有关行政管理部门、执法基层单位、相对人和广大市民中，通过座谈、走访和问卷调查等形式，了解法规的实施情况，重点对地方立法工作中存在的问题及其成因进行深入的调查和理性分析，形成调查报告，为常委会修订相关法规，总结改进地方立法工作，加强立法决策提供重要的参考依据。去年，又尝试对《吉林市松花湖国家级风景名胜区管理条例》和《吉林市城市出租汽车管理条例》开展了立法后评估工作。我们成立了评估小组，经过大量的调研论证工作，形成了评估报告，提出了重新制定松花湖风景区管理条例和对出租车管理条例进行修订或废止的建议。

    三、坚持开门立法，不断拓宽立法的民主渠道，为提高立法质量提供基础性保证

    一是面向社会公开征集立法项目，科学编制地方立法规划。从2002年以来，我们通过报纸、电视等媒体面向社会公开征集五年立法项目，对涉及社会关注的热点、难点问题，经筛选可以列入规划考虑的立法项目，我们还就其立法的必要性、可行性，以及立法条件等方面问题，组织人员进行深入走访、调研和论证，为科学编制立法规划提供有价值的决策依据。

    二是建立立法咨询员制度。自2002年至今，市人大常委会在吉林市大专院校、城建、教科文卫、财经、农业、司法、民族侨务、法制、工青妇等领域聘请一些专家、学者作为常委会立法咨询员，参与我们的立法工作，充分利用他们各自的专业优势，对相关专业问题开展法律咨询。2008年，为了规范立法咨询员工作，保证立法咨询的工作质量，制定了《吉林市人民代表大会常务委员会立法咨询员工作规则》，实践证明，这一举措为有效提高立法质量起到了积极的作用。

    三是广泛听取社会各界的意见，坚持民主立法。对涉及面广、与人民群众利益息息相关的法规草案，我们通过媒体向社会公布，多层面、多渠道征求意见，切实提高法规的科学性、可操作性和可执行性。几年来，有多部法规草案，在常委会一审后，通过新闻媒体，面向社会全文公布征求意见，广大人民群众踊跃参与，分别通过来信来电来访的方式提出意见和建议，为法规的进一步修改和完善提供了许多有价值的参考意见，从而收到了科学立法和立法为民的双赢效果。

    四、加强队伍建设，提高整体素质和审议水平，为提高地方立法质量提供组织保证

    法制委员会提出的审议结果报告、法规草案修改稿和表决稿，是提交常委会表决前的最后一次综合把关。统一审议的质量如何，直接关系到法规质量的优劣。法制委员会作为法规草案统一审议机构，责任重大。因此，几年来，我们始终坚持把提高队伍整体素质、提升立法工作水平作为委员会建设的一项重要内容。

    一是选好人。在确定新一届法制委员会组成人员时，我们事前做好摸底工作，在法律专家、学者和懂经济、有实际工作经验的人员中选出政治素质好、理论及业务水平高的优秀人才作为法制委员会的组成人员，充分发挥专家学者在统一审议中的作用。

    二是创造好条件。一方面，我们在审议每部法规前，都要就相关议题请专家进行集中辅导，组织委员们学习相关的法律和专业知识；另一方面，为保证委员的知情权，我们至少于开会一周前将法规草案和相关材料送到委员手中，以便其事前审阅，做好审议准备。

    三是组织委员参加各项有关的立法活动。常委会审议立法议题时，邀请法制委员会委员列席，听取起草机关的说明和组成人员的审议；常委会或专委会组织立法方面的调研和专题研讨活动时，邀请法制委员会委员全程参加，不仅使其了解情况，掌握第一手材料，而且直接参加研讨，使其参与地方立法工作时有了一定的深度。

    四是加强学习与培训。每年都有计划、有针对性地组织委员学习相关法律知识，使每个委员都能比较系统地掌握与立法工作有关的理论知识。

    以上是我们在加强立法工作实践中的一些粗浅体会和做法，我们知道，与到会的各地人大同行们相比还有较大差距。相信通过这次会议，诸位同行会给我们留下许多宝贵的经验，我们一定把握好这次机会，向你们学习，进一步升华理念，提升水平，使地方立法工作更好地为地方经济社会全面协调可持续发展服务。