立法工作的几个重点

    处理好重要的立法工作关系，推动立法实践探索与创新，逐步把立法的引领推动作用引向新领域新层面新阶段，是我省近几年立法工作的重点。

    一、在立法起步环节下足功夫

    一是紧扣中央大政方针和省委战略部署，为确定立法选项提供主要依据。根据党的十八大和十八届三中全会对立法工作的要求，分析理清立法工作新思想新导向，指导立法规划和年度立法计划编制工作，确保立法工作安排与全面深化改革总体进程衔接相应、协调同步。紧跟省委“五大规划”战略布局，细致甄选进入立法安排计划的法规项目，将土地管理、农村扶贫开发、道路运输条例、科学技术进步、企业国有资产监督管理等30余件立法项目优先列入立法规划和计划，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。

    二是认真解读国家立法工作安排，保持立法工作上下联动。认真解读对全国人大常委会立法规划和年度立法计划，为地方立法工作安排提供重要指导和参考，及时调整修改本省立法工作安排日程。对新制定的法律，及时了解掌握相关立法背景、主要法律规范设计、要解决的主要问题以及对地方立法的指导意义，尤其要明确是否需要地方立法与之衔接配套，是否需要进行地方性法规清理，以便及时作出立法工作安排。对修改的法律，时刻关注立法动态，了解修改过程中出现的新情况、新问题以及各方面提出的意见建议，梳理总结对地方立法可借鉴的东西，为修改地方立法提供参考。

    三是在立法项目安排上体现人大立法主张，把立法引领和推动作用体现在立法源头。在确定我省立法项目时，对各方面提出的立法意见建议，确定严格的筛选原则，突出“确有必要立法、立法具有可行性”主导思想。对与全省改革发展大局相适应、与人民群众切身利益息息相关、社会立法需求呼声高的重点领域立法项目，人大主动提出立法意向和立法题目，列入立法安排日程。行政审批监督、安全生产、人口与计划生育、清冰雪等条例，都是省人大主动提出并列入年度立法计划的项目。从项目比重上看，这类项目占本届立法规划和年度立法计划的三分之一以上。在保持规划项目存储孕育功能同时，各档次项目更加合理可行，方便操作。这种方式，反映出比较集中的立法意愿，回应了更大范围的立法呼声，得到政府积极响应。针对政府提出的物业管理、生活垃圾处理利用等个别项目的调整意见，站在全省工作大局和现实立法需求角度，深入详解依据，充分交换意见，最终得到政府支持，使相关立法项目顺利进入立法安排计划。

    四是推行“三个一批”立法工作新模式，保持立法安排计划动态平衡。按照完成一批、催熟一批、储备一批的梯次结构安排立法项目。在完成年度立法任务同时，着眼和谋划好下一步立法工作。选择围绕中心、服务大局、贴近民生与全省改革发展进程相适应的立法题目，提前做好基础调研和了解摸底工作，滚动推进，促其成熟，争取列入次年立法计划。在这两步基础上，创造有利条件，加强与有关部门沟通协调，选择一批项目超前工作，从储备立法项目的角度出发，把立法着眼点放在两到三年的立法安排预期上，提高立法前瞻性和超前性，为立法工作衔接有序、孕育成熟打好基础。

    二、正确处理好立法机关与提案主体的关系，发挥人大的主导作用

    一是充分尊重政府的立法意见建议。从立法法赋予地方的立法权限看，大部分事项涉及地方经济社会行政管理事务，法律规范大多针对行政管理职权设定，具有范围特定性和调整对象单一性。政府在草案起草阶段拟定的款项尤其是专业性比较强的条款，在调查研究、了解掌握实情基础上给予尊重和支持。人大审议阶段提出的各方面意见，在准确把握法规条款立法本意基础上，作必要解释说明。一方面要确保各项行政管理职权在法定轨道上施行，用立法引领推动经济社会有序发展，另一方面顺应市场经济发展规律，为行政管理机关服务市场主体提供合法易行的法制保障。

    二是尊重专门委员会的审议意见，发挥好统一审议和专委会审议“两个积极性”。无论是省本级地方性法规还是报批法规的审议审查，都充分尊重专门委员会提出的审议意见，必要时还就专委会审议意见开展协商讨论，了解和掌握审议意见的依据、背景资料和有关调研数据，并在准确理解审议意见基础上开展下一步工作。统一审议机构的有关立法意见，及时与专门委员会进行沟通会商。对双方共同关心的问题共同开展工作，确保各方面意见建议得到充分消化。逐步建立统一审议会议和专委会会议互相参会、听取情况机制，及时化解矛盾、消除分歧。专委会审议和统一审议是不同阶段的审议环节，双方所处阶段不同，立法视角不同，在意见不一致情况下，本着为地方立法负责的态度，应坚持依法立法，协商开展立法工作。作为立法法确定的统一审议制度，综合分析包括专委会、常委会组成人员以及其他各方面意见建议，最终形成统一审议意见。这个意见不受各方影响，无论肯定或否定哪方面意见，都是依法作出的审议意见，符合法律程序、具有法律效力。

    三是依法发挥人大立法主导作用，敢于在主要矛盾和关键问题上表明立场。立法实践中，经常会遇到政府无法协调或协调不到位的问题。有的涉及公民权利义务设定，有的事关行政主体管理职权划分，有的涉及经费保障无法落实，有的因固有体制机制无法突破而搁浅，这些原因最终导致提交人大的法规草案质量缩水、操作性差，矛盾和问题依旧存在。作为立法机关，人大必须从全省工作大局的高度全盘考虑立法工作，针对核心问题和矛盾焦点，尤其是难以协调解决的问题，在充分调研论证、听取意见基础上作出决断。实践中，对有利于国家和省委重大决策部署落实、有利于全省经济社会持续健康发展、有利于维护人民群众切身利益的事项敢于定夺、善于拍板、勇于担当，突出立法决策主导权，使立法在平衡满足各方面利益诉求同时，解决重大问题，化解重大矛盾，彰显立法目的。

    三、充分发挥组成人员和人大代表立法主体作用

    一是把常委会组成人员的审议意见作为修改法规草案主要方向。认真对待每一名常委会组成人员意见，区分不同情况，合理处理好审议意见。凡是能当场解答的及时回复解答，不拖延、不回避。对组成人员比较关注、了解情况比较多、能够引起大家共鸣的审议意见，在准确把握其真实意思基础上，仔细分析研究，逐句逐字分析，提出切实可行、针对性强、易于理解和接受的解答。无论是否采纳，都及时反馈和说明。能够在有关法律文件中解释说明的都要详细说明，阐明法律依据，详解有关理由。不能书面说明或不采纳的意见，与组成人员及时沟通，当面答复，进一步听取意见。

    二是采用多种方式让组成人员参与立法工作。通过反复多次法制讲座，使组成人员对立法工作基本情况有一定的了解和认识，可以提出较高质量的意见和建议。对于从事法律专业的组成人员，引导积极发挥作用，带动其他组成人员参与立法工作。把他们作为参与立法调研重要对象，增强对立法工作的感性认识。区分不同法规草案、不同侧重，梳理好组成人员所属行业和专业领域，有选择的筛选征求意见对象。既听取他们在立法方面的意见，也听取与立法有关尤其是专业技术方面的建议，把发挥立法主体作用与专业知识应用结合到立法实践中。

    三是充分发挥各级人大代表立法积极作用。打破全国、省、市（地）、县（区）人大代表立法工作界限，鼓励各级人大代表积极主动参与立法活动。认真征求全国人大代表和省人大代表对法律案法规案的意见。常委会审议法规案时，邀请全国人大代表和省人大代表参加，认真分析整理并及时反馈他们提出的立法意见，特别是具有代表性的意见建议。注意保持与市（地）、县（区）人大代表的经常性接触。在对报批法规合法性审查同时，对于具有明显地域特点的事务，注重听取市人大代表的意见建议，对立法工作中的好作法好经验，及时推广应用。引导市县级人大代表，主动参与并接受立法任务。将有关法规草案征求意见稿发送至县（区）人大代表手中，听取他们的立法意见，了解他们的立法诉求，为他们参与立法活动搭建平台。

    四、积极引导社会力量参与立法

    一是发挥好立法“外脑”作用。按照专业领域、行业分布、研究方向、立法经验的筛选原则，认真挑选立法咨询专家库成员。无论是人员数量，还是专业结构搭配比例，务求“少、精、专”。注重对法律领域专家的精挑，同时兼顾其他领域专家的细选。对地方立法经常涉及的领域和行业，加大人员选择的比重，以便更全面、更透彻的听取立法意见建议。注重突出专家代表性，把公众对立法需求的共同意志和普遍意愿反映上来，把最能体现法律民意的呼声和要求传递上来。做好立法引导服务工作，及时通报人大立法工作情况和国家、本地区立法工作动态，把立法程序、立法技术和立法咨询意见结合起来，利用好现有法律资源，发挥最大立法效益。建立健全立法咨询服务办法，完善绩效管理考核体制。对咨询情况做好总结记录，整理分析咨询意见的有关情况和采纳比重，实行咨询专家意见建议和参与立法工作情况定期通报制度，保持专家库良性流动，凸显为人大立法服务的主旨作用。对做出突出贡献的立法专家，给予奖励。

    二是建立立法工作联系点和立法咨询基地。在全省范围内建立了4个人大代表立法联系点和6个市、县人大立法联系点，充分发挥人大代表和基层人大的立法一线和前沿作用。这是我省在加强和改进立法工作方面的探索和尝试，是推动科学立法、民主立法的积极实践形式，可以将基层法律工作与全省立法工作结合起来，成为宣传法制、培育法制环境的一个平台，调动更多的人尤其是基层单位和群众主动参与立法活动，贡献立法智慧。下一步，将总结立法联系点一年来的工作，制定立法联系点工作制度，拓展联系点范围，建立多层次、宽领域立法联系点。把法规草案征求意见的范围和座谈会、讨论会、论证会，扩展到街道社区和乡镇村屯，使法规的核心条款和主要法律规范充分体现民意。引导鼓励广大民众多提立法意见建议，逐步树立关心立法工作就是关心自身利益的法律意识。发挥立法咨询基地解决立法疑难问题的作用，使出台的法规法理上无误、操作上可行。

    三是开展立法外委工作。对社会关注度高、矛盾和分歧意见集中、部门利益交织多的法规项目，委托大专院校、科研院所进行起草。在提出立法主导思想、立法原则、主要法律规范设计等要求的前提下，签订委托起草协议，明确双方权利义务、完成时限和工作要求，并及时跟踪了解进展情况，提出相关建议。同时，起草部门从本身职权出发，按照立法日程推进法规草案起草工作，让双方起草的法规草案进行碰撞和融合，人大依法开展审议，为法规草案顺利提交审议创造条件。对现行有效的地方性法规，采用委托科研院所的方式进行清理和评价，找出存在的问题，提出相应的建议，使人大对出台的地方性法规的总体情况有全面了解和掌握，为下一步立法工作有序开展创造条件。