充分发挥地方立法引领和推动作用 为地方深化改革促进发展保驾护航

    党的十八届三中全会作出了全面深化改革的部署，地方党委在深化改革和促进发展上有着众多的工作任务需要落实，作为全国首批拥有地方立法权的较大市的人大如何适应地方改革需求，发挥好立法作用，为全市的经济社会发展提供法制保障，这是改革进入深水区后地方经济社会发展对人大立法工作提出的与时俱进的新要求。面对满足和保障好地方改革的新需求，地方立法从来没有如此重要和关键。2014年3月9日张德江委员长在全国人大常委会工作报告中指出：“坚持把立法决策与改革决策更好结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用”。这为地方立法指明了方向，我市地方立法近一时期核心的工作任务就是充分发挥立法的引领和推动作用为全市深化改革提供法制保障。

    一、发挥好地方立法引领和推动改革发展的三个作用

    立法的引领和推动作用是通过立法机关制定法律法规，设定价值目标、调整利益关系、确立行为规范、指引主体行为等方式，引领经济社会和人们行为的发展方向。当前改革进入深水区，触碰到体制机制转变、利益格局调整等深层次问题，改革发展的现实要求立法必须紧跟时代步伐，以立法特有的国家意志性、规范性、稳定性给改革发展指明方向、明确途径、提供保障。地方立法不同于国家立法，国家立法着眼于中央的顶层设计，而地方立法应着眼于地方党委的总体改革思路和发展规划，促进地方经济发展方式转变和产业机构调整上，发挥地方立法应有的引领和推动作用。

    一是通过地方立法明确地方经济社会改革发展的总体方向，以地方性法规的稳定性将地方党委的改革思路和发展规划固定下来，凝聚共识，使之不动摇、不懈怠、不折腾。2012年，齐齐哈尔十二届市委换届以来，明确提出了以“城市化、城镇化、城乡一体化”为核心内容的“三化”建设发展思路，推进“三化”建设的思路符合中央要求，切合齐齐哈尔市情实际，顺应群众愿望，是新一届市委审时度势推动区域经济社会协调发展的重大战略部署，为齐齐哈尔提档升级加快发展提供了重大历史机遇。围绕市委的“三化”建设规划和长远发展思路，市人大常委会在地方立法上明确提出了以促进“三化”建设思路落实为核心内容的立法规划。为统筹城乡发展促进城乡一体化建设，着眼于我市农业大市、全国商品粮基地的市情实际，2012年制定出台了《齐齐哈尔市农业技术推广条例》，为促进农业农村经济发展、加快全市农业现代化进程提供了法律依据。《条例》的出台将省委、省政府有关齐齐哈尔市两大平原改革示范区建设的重要决策和市委城乡一体化建设的重要部署变为全市人民的共同意志，用法规的形式确定齐齐哈尔市城乡一体化建设大背景下发展现代农业科技的指导原则、目标任务、主要措施及相关体制机制，从而为齐齐哈尔市农业现代化改革发展进一步明确了方向。

    二是通过地方立法的制度设计给出地方经济社会改革发展的实现途径，以地方性法规的规范性将地方党委的改革思路和发展规划展现出来，统一思想，坚定信心，明确方向。城市化、城镇化、城乡一体化是未来一个时期内齐齐哈尔市的发展方向，市委提出以生态优先、就业优先、交通优先为原则，提升规划、建设、管理水平，加快构建新型城镇体系。围绕这一思路，市人大常委会站在城镇化是现代化必由之路的战略高度，立足市情实际，遵循规律，因势利导，2014年制定出台了《齐齐哈尔市城乡规划条例》，明确了全市城镇化建设规划的目标和标准，城市建设上提出了新城建设注意用市场手段搞开发，老城改造注意完善功能性项目的要求；县城和村镇建设方面，按照“建设好县城、规划好乡镇、控制好村屯”的思路，坚持老城区、新城区、产业园区统筹发展，拓展城区空间，完善城镇功能，提高吸纳承载能力。实现改善居住条件、集约利用土地、促进城镇化的良性互动。《齐齐哈尔市城乡规划条例》以地方性法规的形式固化了市委城市化、城镇化、城乡一体化建设的改革发展思路。

    三是通过地方立法协调、平衡改革发展中各方面的利益关系，破解体制机制障碍，促进各方形成合力，共同推进地方经济社会改革发展。地方立法涉及多个领域、多方利益。人大立法要在党委领导下，发挥组织协调优势，整合政府和有关各方利益形成合力，建立人大主导、政府配合、各方协同的地方立法机制，为落实市委总体规划和改革思路破除障碍。在落实城市化建设总体思路上，我市在制定《齐齐哈尔市市容和环境卫生管理条例》过程中，为体现市委提出的深入推进“四级网络”建设，加快市场化、信息化、专业化、精细化、社会化管理步伐的总体要求，在清雪管理中针对我市冬季降雪时间长、清雪任务重，人力不足、资金缺乏、机械化设备短缺的实际，经多方征求意见明确了清雪责任区划分和清雪责任人，协调了各方利益，提升了城市管理水平。在制定《齐齐哈尔市城市房屋安全管理条例》时，为加强房屋安全管理，及时排除房屋安全隐患，规定“房屋所有人或者其他权利人不能及时进行治理，房屋所在地县（市）、区房屋安全行政主管部门应当采取相应防护措施排除隐患”，同时规定发生的治理、维修费用由责任人承担，强化责任人的法律责任，平衡了行政管理主体与相对人权利义务的分配。

    二、把握好地方立法引领和推动改革发展的三个环节

    地方人大的立法工作必须围绕党和政府的中心工作展开，服务于地方经济社会改革发展大局，在引领和推动地方改革发展中起着“引路人”和“守夜人”的作用。为确保地方人大的立法工作与党和政府中心工作紧密结合、并行不悖，必须把握好立法规划编写、立法项目选择、立法工作机制完善三个关键环节。

    第一，在制定立法规划和立法计划上，一定要注重结合国家和地方改革的重大部署选择立法项目，破除改革的障碍，确立改革的合法性。立法规划是根据经济社会发展趋势的要求，对一定时间内需要完成的立法项目作出统一、具体的部署和安排，决定着立法未来走向和体系结构，影响着政府有关部门和其他组织的工作部署，关系到人民群众的切身利益，是指导立法工作的“准立法”。搞好立法规划的编制，是确保立法引领和推动改革发展的前提。目前，我市经济社会已经进入“十二五”规划发展时期，《齐齐哈尔市国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》中提出“发展现代农业、加快城乡建设、保障和改善民生、推进改革开放、促进资源节约和环境保护等”十一个发展计划，为此我市十五届人大在编制五年立法规划时紧紧围绕“十二五”规划确定的发展方向制定立法规划、明确立法重点，为促进我市经济社会跨越式发展提供法制保障。

    第二，在具体立法项目的选择上，一定要紧扣地方党委和政府的改革发展重点优先立项，明确改革发展的导向。立法项目的确定，是做好立法工作的前提条件和基础。与改革任务紧密相连的立法项目，既能有力推动和促进本地经济建设和社会发展，又能依法规范和约束公权力的行使和确保行政管理行为依法依规。当前，我市经济社会改革发展的重点也是地方人大立法项目选择的重点。在具体的立法项目选择上，一是在围绕加快发展深化改革上选择立法项目。新一轮老工业基地调整改造规划实施的国有资产管理改革；两大平原现代农业综合配套改革试验的农村金融改革；以农村土地确权登记、土地承包经营权流转、集体经营性建设用地出让、租赁、入股以及保障农户宅基地用益物权等为主要内容的农村土地改革；以引进产业化龙头企业推进兼并重组、实施股份合作、释放粮食集聚产业优势为主要内容的地方国有粮食购销企业改革；以培育新型农业经营主体为取向的农民专业合作社改革这几项改革和重点工作均是我市地方人大立法项目选择的重点。二是在围绕服务发展深化改革上选择立法项目。行政审批制度改革、行政执法体制改革、科研院所改革、环境保护管理体制改革、中介组织管理方式改革均是我市地方人大立法项目选择的重点。今年我市围绕生态保护、净化环境，将《齐齐哈尔市机动车排气污染防治管理条例》列入立法计划。三是在围绕改善民生深化改革上选择立法项目。2013年我市确定为“物业管理年”，市委提出了“小物业关系大民生”的工作理念，围绕着市委工作思路，市人大在充分调查研究的基础上，将《齐齐哈尔市物业管理条例》列入今年的立法计划。同时职业教育综合改革、医药卫生体制改革、新闻媒体和文艺院团改革、就业体制改革和养老事业改革均是我市地方人大引领和推进改革发展的立法项目选择重点。

    第三，在立法工作机制的完善上，地方立法要发挥主动性体现前瞻性。面对深化改革的历史重任，地方立法要发挥引领、推动改革发展的作用，就要把立法决策与改革决策结合起来，顺应当前改革发展对地方立法的需求，发挥立法的主动性和前瞻性，紧跟改革发展的时代步伐。从立法实践看，随着立法与改革密切结合，立法工作机制的变化还是不少的。如地方政府以及各部门要求人大立法的积极性更高了；立法议案起草的主体多元化了；人大运用法律性决定的形式增多了；创制性立法比实施性立法数量增多了；地方性法规中关键性条款或者重大疑难复杂的问题更多了；改革要求地方立法突破与人大立法权限的矛盾多了；法规从草案到表决稿改动的内容和幅度更大了。这些变化都要求人大不断完善立法制度和立法工作机制，从而提高立法质量，响应改革发展的需求。例如人大如何提前介入立法起草，如何运用立、改、废、释各种形式，如何使用人大重大事项决定的形式支持改革，如何丰富立法审议的形式，如何完善立法草案和修改稿向社会公布机制，如何加强立法听证会和论证会的效用，如何发挥代表参与立法的作用等等。地方立法在引领和推动改革发展上，只有把这些基本功做实、做细，才能顺应改革发展的需要，肩负起引领和推动改革发展的历史使命。

    三、明确好地方立法引领和推动改革发展的三个重点

    地方立法在引领和推动地方改革发展上，核心工作就是围绕中心突出特色找准地方立法的着力点。具体而言就是要根据本地党委、政府的中心工作和总体部署，搞好引领改革推动发展的配套立法。我市十二届市委换届以来，围绕深入落实十八届三中全会精神全面深化各项改革的总体要求，明确提出了以城市建设、项目建设、合作社建设为核心的城市化、城镇化、城乡一体化发展思路。围绕这一思路市委明确了一系列改革发展任务，地方立法在引领和推动这些改革发展上核心作用就是明确立法重点、搞好相关的配套立法，为全市的改革发展提供法制保障。

    一是搞好以合作社建设为基础的农村土地流转、农村金融、农村市场体系、农村职业教育四项改革的配套立法。立足于我市农业大市的基本实际，围绕合作社建设、农村金融体系建设、土地规模经营、农村职业教育改革等立法重点，加强“三农”方面的配套立法解决好困扰农业农村发展的瓶颈问题，促进农业转型升级、激发农村发展活力、加快农民致富步伐。

    二是搞好以食品工业为龙头的产业结构转型布局，围绕实施“上大扶中抓小”战略，加大老工业基地转型升级、食品工业发展、园区建设的配套立法。通过相关立法优化要素配置，激活市场主体，促进市场竞争，增强经济内生动力。

    三是搞好以新型城镇体系建设为核心的城市化、城镇化、城乡一体化建设的配套立法。以促进社会管理法制化为核心，加强社会管理领域立法，以节能减排财政政策综合示范城市建设为契机，做好生态保护、建设和发展三篇大文章，加快建设生态强市的相关立法。做好《齐齐哈尔市城乡规划条例》的实施，组织各县（市）区尽快完成小城镇总体规划及农村新型社区规划编制工作。为市委“三化”建设思路的落实提供法制保障。