以立法引领和推动全面深化改革进程

    在形成中国特色社会主义法律体系的基础上，党的十八大报告明确了当前和今后一个时期立法工作的目标任务，为我们在新的起点上推进立法工作指明了方向；党的十八届三中全会对全面深化改革做出重大战略部署，对立法工作提出了更高的要求和挑战。全面深化改革，从一定意义上说，就是要着力实现制度创新，不断完善和发展各项制度，落实到立法上，就是要通过法律制度的制定完善来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，推进中国特色社会主义制度完善发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来，上海市人大常委会注重发挥立法在全面深化改革中的引领和推动作用，坚持在法治框架内推进改革，先后通过《关于促进改革创新的决定》、《在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规的决定》、《中国（上海）自由贸易试验区条例》等法规、决定，努力为全面深化改革提供强有力的法治保障。结合近年来的立法实践，我们有如下几点体会：

    一、必须更新立法理念，深刻理解发挥立法引领推动改革作用的内涵

    习近平总书记明确指出，全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。发挥立法的引领和推动作用，要求我们及时更新立法理念，深刻把握发挥立法引领推动改革的内涵。

    首先，发挥立法的引领和推动作用，是坚持依法治国、依法执政的必然要求。从党的政策与国家法律的关系看，党的政策和主张是立法的先导和指引，而通过立法调整利益关系、推动改革发展，可以更好地确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，实现国家各项工作法治化。其次，发挥立法的引领推动作用，是法律规范社会作用的必然要求。法律规范作为制度设计的成果，既是实践的产物，也是人类理性思考、总结规律、预测走向、引导实践的反映，通过对行为安排和关系调整，可以对社会生活产生巨大的反作用，这种反作用集中体现在对社会生活的指引促进上。从这个意义上说，立法的引领推动作用是法的本身固有的重要功能。再次，发挥立法的引领和推动作用，是全面深化改革的重要保障。法律具有规范、引导、教育和保障等多项功能。经济社会发展的不同阶段，需要立法发挥作用的着力点也有所不同。建国之初，比较强调法的保障和制裁作用；改革开放初期，为了恢复和重建国家秩序、实行和推行改革开放，比较强调法的规范和保障作用；当前，我国已进入全面建设小康社会的关键时期，社会变化的广泛性、深刻性、复杂性前所未有，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。而发挥立法的引领推动作用，正是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。

    因此，顺应时代发展和社会进步的趋势，我们应当正确把握客观规律，及时更新立法理念，改变惯有的等条件成熟了再规范的思维方式，积极发挥立法引领推动作用，注重发挥法律对实践的能动作用、引导功能，注重从制度上进行顶层设计和规划，注重把经验式、确认式、规范式的立法与能动性、前瞻性、引领性立法有机结合起来,通过能动的制度构建，为深化改革创新注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。

    二、必须运用法治思维，在全面深化改革的大局中谋划立法工作

    当前，改革已经进入深水区，依靠头痛医头、脚痛医脚的方式，无法解决改革发展中的问题，必须从体制机制上寻找办法，依靠制度深化改革、推进发展。这就要求我们必须自觉将立法工作放在全面深化改革大局中谋划、放在现代化建设“五位一体”总布局中推进。

    本届常委会任职伊始，我们围绕上海市第十次党代会明确提出了未来五年建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标，在深入调研、有的放矢的基础上开展立法规划的编制工作，进行立法工作的顶层设计。在编制工作开展中，突出做了这样几件工作：一是对现行有效的160多件地方性法规进行全面、系统的梳理、分析，按照地方性法规的调整领域，将这些法规分为七个领域，分析各领域立法所占的比例，每一领域的法规中管理类、引领类、保障类的法规所占的比例。二是认真学习贯彻中央和市委精神，专题调研“五位一体”建设情况，准确把握改革创新重点领域和关键环节的法制需求，使立法决策与改革创新决策更好同步。三是对所有申报列为正式项目的，常委会都要组织联合论证，对各方面、各地方提出的创新需求，不简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破去予以否定，而是按照是否围绕全市发展大局、是否推进深化改革、是否回应社会关切、是否管用和具有操作性的要求确定立法项目，提高立法与全市改革大局的耦合度，增强立法的针对性、及时性。最终形成的五年立法规划包含了创新转型、社会民生、文化发展、生态环境、城市建设和民主政治六大板块内容，提出了推进国际航运中心建设、社会信用体系建设、碳排放交易管理、民间融资管理、生活垃圾分类减量、养老机构服务和管理、基本住房保障、财政监督条例等45件规划项目，努力发挥立法对全面深化改革的引领和推动作用。

    在立法规划的实施过程中，我们还根据上海全面深化改革的推进情况不断调整充实新的立法项目。如根据中国（上海）自由贸易试验区建立的新情况，于2013年增加出台在自贸试验区调整实施有关地方性法规的决定；根据上海深化城市建设管理的实践，于2014年上半年出台制止非法客运的规定，及时为改革实践提供相应的法律支撑。

    三、必须运用法治方式，注重在法治框架内推动全面深化改革

    从整体趋势上看，经过多年的改革，目前我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系也已经形成，正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制和法律体系，更加重视顶层设计和总体规划，在法治框架内进行改革创新。凡是改革方案能通过立法来操作的，或者有制定、修改或者废止有关法律法规需求的，都应当及时启动有关程序。实践中，我们主要有三种做法：一是一些应兴应革的事情，有了改革决策后，及时推进相关法规的立改废，尽可能做到先立法后推行；二是对改革攻坚、创新探索有立法需求但实践探索尚在进行中的，深入调查研究，把握客观规律，边立法边改革。三是全面出台有关法规条件暂不成熟而实践又迫切需要的，通过做出法律性问题决定等方式进行先行先试，并跟踪有关决定的实施效果。

    一是先立法后改革。针对上海改革创新中存在的思想顾虑、制度障碍、机制缺失和利益藩篱等问题，我们及时制定《关于促进改革创新的决定》，着力解决要不要改革创新、改革创新的法治路径、改革创新激励措施三大问题，用立法方式激发全社会的改革创新的积极性和创造力。中国（上海）自贸试验区的建设与上世纪我国改革开放所采用的“政策优惠型”的模式不同，不是形成“政策洼地”，而是打造“制度创新池”，先行先试的核心内容是制度创新。在中国特色社会主义法律体系已经形成的今天，任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定。为此，我们坚持法制先行原则，在自贸区挂牌前起草并通过《在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规的决定》，明确《上海市外商投资审批条例》等有关法规暂时调整实施，及时理顺了本市地方性法规与国家立法的关系、地方性法规与政府规章的关系。

    二是边立法边改革。自贸试验区的先行先试起步不到一年，相关制度创新尚待实践检验，国家有关部门的支持性政策还在持续推出，是等实践检验相对成熟后再立法，还是边试验边立法？立法时机如何把握？我们感到，为贯彻落实重大改革都要于法有据的要求，自贸试验区的先行先试迫切需要加强法律层面的顶层设计。与其安之若素，坐而论道，不如就先行先试亟需规范、立法条件相对成熟的事项先行立法，确保现阶段的先行先试得以在法治的轨道上推进，待时机成熟时再修改、完善现行条例。况且以建立自贸试验区为标志的新一波的改革浪潮正蓄势待发，按照中央要求，上海要尽快推出一批可复制、可推广的经验。自贸试验区先行先试哪些事项，通过什么方式先行先试，都需要上升到制度层面，固化为相关的法律制度。鉴此，在多方共同努力下，由地方国家权力机关制定法律效力更高、权威性更强的地方性法规《中国（上海）自由贸易试验区条例》于今年7月经常委会审议通过。

    三是关注特别授权决定引领推动改革的实效。考虑到一些局部的改革创新尚处于探索过程之中，还需要逐步总结教训、积累经验，我们及时通过特别授权的方式允许先行先试。2008年，常委会在这方面做了首次尝试，审议通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，积极为浦东新区率先转变经济发展方式等赋予充分的改革空间。为了进一步推进浦东新区综合配套改革，我们于今年启动了对该项决定的执法检查工作，成立由常委会主要领导牵头、分管领导组织协调的执法检查领导小组，跟踪检查该项特别授权决定赋予市政府、浦东新区政府、浦东新区人大及其常委会有关先行先试权力的实施情况，查找需要立法进一步引领推动综合配套改革的实际需求，以切实提高地方立法引领推动改革的实效。

    四、必须抓住关键条款，处理好改革决策与立法决策的关系

    改革是一场深刻的革命，涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完备，是破与立的辩证统一。深化各领域各方面改革，发挥立法的引领推动作用，必须抓住关键条款，处理好改革决策与立法决策的关系。实践中我们注意处理好如下三对关系：

    一是“创新”与“规范”的关系。长期以来，有一种根深蒂固的观念，认为法律具有稳定性、阶段性、滞后性、抽象性的固有特征，强调依法行政会阻碍改革创新，甚至片面认为改革创新就是对法律的不断突破。我们感到，正确处理改革创新与依法行政的关系，必须摒弃将两者截然对立的零和思维。改革创新与依法行政并非总是此长彼消的，两者是一种对立统一的辩证关系，在一定条件下可以形成相辅相成、相得益彰的“正和博弈”状态。根据这样的立法思路，在研究《促进改革创新的决定》有关政府部门是否遵循改革创新“法无禁止皆可为”、“改革创新失败免责”等条款时，我们对有关条款进行了修改完善，获得了较好的法律效果和社会效果。

    二是“固化”与“引领”的关系。发挥立法对改革的引领推动作用，既要及时固化各方面建设的成熟经验，巩固改革开放成果，又要坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端，更加注重从法律制度上进行顶层设计，更好地发挥立法的引领和推动作用。在《中国（上海）自由贸易试验区条例》立法过程中，我们对涉及地方事权的管理体制、综合监管、法治环境建设等内容，从深化自主改革、加强事中事后监管的角度修改完善，并增加体现改革方向性的规定，以发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。如我们抓住简政放权这个关键，增加在自贸试验区加快推进政府管理体制创新、模式创新的总体性要求及相关规定；增加激发社会活力，鼓励公民、法人和其他组织参与自贸试验区改革创新、市场监督的有关规定，着力为自贸试验区转变政府职能，进一步提高经济开放水平指引方向。

    三是“变动”与“稳定”的关系。发挥立法对改革的引领推动作用，必须使立法既具有稳定性又具有适度前瞻性，既能包容改革的“变”，又能体现法律的“定”。仍以《中国（上海）自由贸易试验区条例》为例，考虑到自贸试验区的改革试验尚在持续推进中，我们采取了预留制度创新空间的立法方法，即对总体方案已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项，如制定负面清单、企业准入单一窗口机制、自贸试验区信息共享和服务平台等内容，在保留基本制度框架的基础上根据各方面意见修改完善；对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，通过“概括加列举”等表述方法，增强立法的前瞻性，为未来的制度创新预留充足的空间。

    五、必须发挥主导作用，加强人大对立法工作的组织协调

    发挥立法对改革发展的引领推动作用，必须发挥人大及其常委会的立法主导作用，在立项选择、制度设计和立法决策等各个环节，加强立法工作组织协调，通过改革决策与立法决策的同步和协调进行，保证改革措施得到全面的实施。具体而言，我们感到，改革方案的研究过程，也应当是立法项目的研究过程。一方面，改革方案的设计部门应认真考虑法律的配套（包括法律的立改废），另一方面，立法工作部门应主动关注改革进程，积极参与并提出法律上的依据、立法的必要性和可行性。凡是改革方案能通过立法来操作的，及时提出启动立法程序的建议。

    按照上述思路，我们今年启动并完成了通过立法协作方式推动区域大气污染防治的立法工作。规律表明，大气污染的防治是一项长期的、跨区域的系统工程，单靠一两个城市从本地污染源上控制是不够的，必须建立和实施区域大气环境保护的合作机制，共同加强大气污染的防治。2013年9月国务院有关行动计划明确提出了“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制”，今年1月，长三角区域大气污染防治协作机制在上海正式宣告启动。这时恰逢我们在修改《上海市实施中华人民共和国大气污染防治法办法》，法工委适时向常委会提出通过长三角人大之间立法协作推动区域大气污染防治的建议，并向全国人大常委会法工委和有关专门委员会做了专题汇报。经过反复协商，四地人大达成采取协调互补的立法协作模式的共识。在此基础上，我们会同政府部门反复研究，充分挖掘立法资源，最终通过的《上海市大气污染防治条例》有108条，第六章长三角区域大气污染防治协作的九个条文，就是在四地形成的示范文本的基础上结合上海实际形成的。

    通过这样的实践，我们感到，要发挥立法对改革发展的引领推动作用，对一些引领和推动本地方经济社会发展、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规案，人大绝不能被动地“等米下锅”，而要充分发挥主导作用，积极地“选米下锅”，主动研究提出解决问题的路径和办法，充分发挥政府部门以及社会各方的协同作用，形成工作合力，努力通过立法来推进和保障改革。

    六、必须提升专业素养，切实提高立法引领推动改革工作的成效

    发挥立法对改革发展的引领推动作用，要求所有从事地方立法工作的同志，都要深刻认识在全面深化改革进程中担负的使命，把改革决策与立法决策更好结合起来，把创新探索与总结经验结合起来，与顶层设计结合连起来，在法治轨道上不断推进改革开放的伟大事业。

    适应这样的要求，作为地方人大常委会法制工作机构，一要增强政治敏锐性。针对改革实践对法律法规提出的迫切需要，要反应灵敏，及时提出启动立法程序的建议，积极回应社会关切。在具体制度设计上，既要下好先手棋，适度前瞻地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行设防和引导，又要精雕细刻，出细活、出好活。二要创新工作方式。发挥立法对改革发展的引领和推动作用，实现“经验立法”向“引领立法”的转变，必然要求立法人勇于在制度创新、体制创新、机制创新上下功夫。如果过于强调立法对实践经验的总结与肯定，忽视立法的前瞻性，就会使得立法在一定程度上变成对现状的迁就，甚至对落后的现状的肯定和固定。三要提升专业素养。全面深化改革，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个领域，发挥立法对全面深化改革的引领推动作用，没有足够的专业水准难以胜任。立法人要把学习作为自觉行动和生活方式，既要学习法律知识，也要学习其他各方面的知识，关注各个领域的重大发展趋势，为立法工作打牢专业功底、提升理论素养。

    党的十八届三中全会提出，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各个方面制度更加成熟更加定型。落实三中全会的改革部署，任重而道远，我们将继续在全国人大常委会的指导下，在兄弟省市的支持下，更加注重发挥立法的引领和推动作用，为推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、发展完善努力做出我们的贡献！