准确把握新形势新要求 以改革创新精神切实推进科学立法

    党的十八大作出全面推进依法治国的战略部署，并提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针。其中，科学立法是全面推进依法治国的重要前提和基础。所谓科学立法，张德江委员长在去年十月召开的全国人大常委会立法工作会议上明确指出：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。”因此，做好当前的地方立法工作必须要紧紧围绕全面推进依法治国这个大的时代背景，深刻把握科学立法的内涵和要求，从立法理念、立法内容和机制方法等多方面入手，围绕科学立法进行大量的探索实践，使地方立法工作更好地适应全面推进依法治国的需要。

    一、准确把握全面推进依法治国的新形势，牢固树立科学的地方立法理念

    习近平总书记明确指出：“全面推进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”总书记的论述，为做好立法工作指明了方向。我们认为，地方立法要适应全面推进依法治国的新形势，为完善中国特色社会主义法律体系作出应有的贡献，必须坚持科学立法。其中，首要的就是牢固树立科学的立法理念。

    （一）坚持服务大局理念，切实发挥立法的引领推动作用。当前，我国已进入全面深化改革和发展关键时期，问题复杂、矛盾突显、机遇与挑战并存，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展，通过国家治理的法治化推进国家治理的现代化。这就要求我们在地方立法工作中，进一步树立大局意识，高度关注改革进程,根据中央和省委的改革部署，主动研究改革中涉及的立法问题，通过地方立法贯彻中央和省委决策，为改革扫清障碍、探索新路，真正做到政治决策和立法决策协调同步，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，切实发挥立法的引领和推动作用。

    （二）坚持维护法制统一理念，着力保障宪法法律的有效实施。张德江委员长多次强调，要把依法治国、维护宪法和法律权威作为人大及其常委会的重要任务。地方立法一个重大使命，就是将国家的法律根据本区域的特殊情况加以具体化，以保证法律更好地贯彻执行。我们要把保证法律、行政法规在本行政区域内的有效实施作为地方立法的重要任务，对国家层面新出台的法律、行政法规或者尚未制定地方实施办法的法律、行政法规进行深入研究，结合江苏实际，适时制定、修改配套的实施性法规。对于一些法律和行政法规规定比较原则、我省在执行中存在问题的方面，也要从维护法制统一的大前提出发，切实做到在根据省情实际解决问题的基础上，更好地保证法律、行政法规在我省得到有效实施。

    （三）坚持立法为民理念，大力弘扬公正立法的价值取向。立法是否准确反映社会关系、符合客观规律、体现公平正义，直接影响着法律法规在经济社会发展中作用的充分发挥。只有在立法中大力弘扬公正立法的价值取向，通过具体的法律制度来体现和维护公平正义，才能排除部门利益倾向、地方保护主义和特殊利益集团的干扰，科学合理地调整社会关系、反映客观规律、平衡各方利益。在地方立法工作中，我们要牢固树立立法为民理念，在每一件法规的立法过程中，都要按照维护和实现公平正义的要求，准确把握、统筹兼顾不同地区、不同阶层、不同群体的利益诉求，妥善处理权利与义务、权力与责任、权力与权利以及管理与服务、效率与公平之间的关系。既要注重在赋予国家机关权力的同时明确其相应的责任，切实做到“有权必有责、用权受监督、违法必追究”，以防止权力滥用和以权谋私，又要注意在设定公民义务的同时赋予其相应的权利，并规定权利受侵害时的救济措施，以保障权利最终得以实现，还要特别重视正当程序的重要作用，通过规定科学、合理、严密的程序来规范权力行使、保障权利实现，以程序公正来保证实体公正。

    （四）坚持彰显特色理念，切实解决地方改革发展中的实际问题。长期以来，我们反复强调地方立法要“有特色”，实践证明，越是有地方特色的立法，越符合客观实际，越能在实施中发挥出应有的功用。江苏是经济发达省份，国家的很多改革试点都放在江苏，我们改革实践中有不少创新成果，为全国的改革探索了路子、提供了经验。地方立法有责任对改革实践中的经验及时进行总结，使之上升为法律制度，从立法层面巩固改革成果。我们要始终坚持立足实际，彰显特色的立法理念，善于把握地方改革发展实践中的立法需求，抓住本地经济社会发展中急需规范的突出问题选择立法项目，找准立法时机，创造性地开展立法工作，因地制宜解决好江苏改革发展中的特定问题。在自主性立法上求特色，对自主立法范围内的立法事项，按照“急需为先、特色为重”的思路，制定特色法规，使法规富有浓郁的地方色彩，创造性地解决地方问题；在先行性立法上求示范，在国家立法条件不成熟的情况下，大胆探索、先行先试，创造性地解决经济发达地区发展中遇到的新情况新问题，发挥地方立法“试验田”的作用，既为解决地方实际问题提供法制保障，又为国家立法积累经验。去年，我省制定的《江苏省社区矫正工作条例》，就是总结过去10年我省作为社区矫正工作试点的一系列创造性做法，率先从地方立法层面对社区矫正工作进行了规范，是行政司法体制的一大进步。

    二、紧紧围绕全面深化改革的新要求，着力完善重点领域立法项目

    党的十八届三中全会从坚持和发展中国特色社会主义的高度，作出了全面深化改革的重大战略部署，并提出了明确具体的改革任务。深入贯彻十八届三中全会精神，将全面深化改革的任务落实到位，必须始终坚持在法治框架内推进各项改革，做到改革决策与立法决策协调推进。我们地方立法工作要准确把握现阶段发展的新变化、新特点，围绕江苏新一轮改革发展的目标任务，从制度上推动中央和省委重大决策部署的贯彻落实，着力推进重点领域立法。本届人大的立法规划已经确定，我们要根据立法规划，结合全面深化改革的新形势、新要求，着力从以下几个方面推进地方立法。

    （一）围绕经济改革目标，抓紧完善经济领域立法。新一轮改革的关键是要放权于市场和社会，即在加强必要监管的同时，政府的“有形之手”不宜过多，也不宜伸得过长。我们将突出加快转变政府职能、促进经济转型升级、完善现代化市场体系、推进新型城镇化和城乡一体化等方面的立法项目，坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端，充分激发市场活力，更加注重发展质量。通过制定和修改企业技术进步条例、循环经济促进条例等，引领和推动实施创新驱动战略，提高资源利用效率，加快转变经济发展方式；通过制定和修改社会保险基金监督条例、价格管理监督条例、江苏省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法等，进一步规范市场经济秩序，促进和保障经济健康发展；通过制定农业综合开发条例、农村扶贫开发条例等，促进农业和农村经济发展，切实增加农民收入。

    （二）围绕创新社会治理，重点加强社会领域立法。围绕培育和发展社会组织、推进公共服务均等化、健全公共安全体系等社会体制改革的重要方面，进一步加大社会领域立法力度，推进我省社会治理的现代化。抓紧制定养老服务条例、食品小作坊和食品摊贩管理条例等，强化社会和政府责任，保障人民群众基本生活需求；通过制定和修改社区矫正工作条例（已通过）、社会治安综合治理条例、医疗纠纷预防和处理条例、人民调解条例等，推动社会管理创新，努力化解社会矛盾；修改企业事业单位治安保卫工作条例、道路交通安全条例等，保障公共安全，维护社会秩序；制定反对家庭暴力条例、预防未成年人犯罪条例等，加强特殊群体保护，促进社会和谐稳定。

    （三）围绕资源环境保护，不断完善生态领域立法。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。我们高度重视生态文明建设，以贯彻修订后的环境保护法为契机，抓紧对我省环境保护方面的立法进行全面梳理，切实加快生态文明领域立法进度，完善生态环境源头保护制度，把我省环境法制建设提高到新的水平。去年，我们修订了机动车排气污染防治条例。本届人大常委会履职期间，还将制定大气污染防治条例、洪泽湖水污染防治条例等，加强环境污染防治，维护和保障公众健康权益；制定节约用水条例、湿地保护条例、建筑节能条例、气候资源保护和开发利用条例等，促进资源集约利用和环境保护，推动我省生态文明建设。

    （四）围绕建设法治政府，继续深化行政管理立法。根据省委提出的建设法治政府和服务型政府的目标，我们继续深化行政管理立法，着力研究促进转变政府职能、优化政府组织结构和运行机制的新的要求，加强社会主义民主政治制度建设，强化权力运行制度制约和监督体系。及时修改江苏省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法、江苏省人民代表大会关于议案若干问题的规定、乡镇人民代表大会工作暂行条例等，完善基层自治和人大工作有关制度，发展社会主义民主；通过制定和修改行政执法监督条例、城市管理相对集中行政处罚权条例、江苏省人民代表大会常务委员会关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定（已通过）等，规范和约束行政权力，促进政府依法行政，推动法治政府建设。

    （五）围绕全面深化改革，适时开展法规清理工作。十八届三中全会提出的很多改革举措，对法律的立改废提出了明确要求，涉及国家立法层面的有70多件立法项目，其中需要制定法律的项目20多件，需要修改或废止法律的项目40多件。法律的立改废必然带动地方性法规的立改废。近年来，我省高度重视地方性法规的修改完善，逐步加大修改法规的力度，2013年制定的9件地方性法规中，有3件是修改的法规，2014年立法计划中，有8件是修改完善方面的，占立法总数的57%。当前，全面深化改革的目标任务已经确定，具体措施陆续出台。江苏地方立法必须自觉服从服务于全面深化改革的需要，对于确定需要通过制定法规引领、推动、保障改革的事项，区分轻重缓急，及时将相关立法项目纳入年度计划；同时，要建立起法规常规清理工作机制，适时开展法规清理工作，及时修改、废止那些不符合全面深化改革精神、不适应全面深化改革要求的法规，为全面深化改革提供法制保障。

    三、积极探索推进科学立法的新举措，切实提高地方立法质量

    立法质量是法律的生命。随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法工作开始了从“有”向“优”的转变，质量效益摆上更加突出的位置，不断提高立法质量是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。同时，随着全社会法治意识的不断增强，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们立法工作必须走向以追求质量为核心的科学立法时代。为此，我们必须认真总结实践经验，积极探索科学立法的新形式、新途径，不断完善更为科学的立法工作机制和工作方法，切实提高立法工作水平和法规质量。

    （一）力求单一精细。精细化立法是保证法律法规可操作性、提高立法质量的有效途径，是科学立法的重要内容。江苏地方立法要在总结经验教训的基础上，积极探索精细化立法的路径和方法，努力增强法规的可操作性、可执行性。（1）立项选题精细化。新形势下，各方面提出的立法需求越来越多，立法涉及的领域也将更广、专业性更强、内容更细，对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些法规该先立，哪些法规该后立，需要做更深入细致的调研论证。（2）立法过程精细化。真正做到精细化立法，必须经历较完整充分的立法过程，有较充足的时间保障，需要更多的立法环节、更多的立法活动、更细的论证修改和更严的审议把关。既要保证立法环节的完整、规范、充分，又要在每一立法环节上安排更多的立法活动，保证立法过程的充分和立法活动的成效。（3）立法模式精细化。要在坚持地方特色的前提下，改变以往追求“大而全”、“小而全”的结构完整的常规形式，尝试更为灵活、多样、适用的体例，“有几条立几条、管用几条制定几条”，在架构和内容上，由综合性、系统性向单行性、专项性转变，有的放矢对核心条款进行调研和审议，集中力量研究、推敲“关键的那么几条”，增强法规的针对性和可操作性。（4）规范内容精细化。与国家立法不同，地方立法对法的现实作用要求更为实在，因此，不能简单地援引法律的原则规定，不能照搬照抄，而要使法规条文做到合理、明确、具体。要少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定；要少一些提倡性、号召性、宣示性、指引性的条款，多一些实质性、具体化的规定。

    （二）丰富起草方式。目前，法规草案主要由法规实施部门负责起草，法案形成机制过于单一，法规实施部门主导起草，利益博弈不够充分，立法公正难以保障，部门利益难以避免。同时，随着社会管理不断系统化，综合性立法日益增多，既有模式已经不能适应当前要求。因此，需要建立多元化的法案形成机制，拓宽法规起草渠道，改变主要依靠法规实施部门起草法规草案的局面。（1）继续发挥政府相关部门在法案起草中的作用。通过完善法规起草程序，加强公众参与，增加博弈机会，强化人大政府协调，在继续发挥法规实施部门作用的同时，加强对其起草法规草案的制约。（2）强化人大各委员会组织起草法规的职能。人大各委员会要把组织起草法规草案作为一项重要职责，提高组织起草法规的能力和水平，逐步增加牵头组织起草法规的数量。今年我省的13件正式项目中，《江苏省保护和促进香港澳门同胞投资条例》、《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》、《江苏省人民代表大会常务委员会关于地方人民政府规章设定罚款限额的决定（修改）》以及《江苏省发展新型墙体材料条例（修改）》等4件法规均由相关委员会负责起草。（3）探索发挥独立第三方在法规起草中作用的途径。鼓励、支持法规起草责任单位通过委托起草、联合起草、委托开展前期研究等方式，发挥高等院校、科研院所以及社会组织的专家学者、专业人士在法规起草中的作用。（4）尝试委托没有立法权的市组织起草法规。对于区域性立法项目，可以尝试由主任会议委托有关市人大常委会先行组织起草，再由主任会议提请审议。（5）发挥常委会组成人员、人大代表在法案形成中的作用。尊重常委会组成人员、人大代表联名提出法规草案的权利，通过派员提供技术支持、协助安排立法调研等方式，支持常委会组成人员、人大代表牵头组织起草法规草案。

    （三）注重社会效用。我们要在今后的立法过程中，更加注重成本效益分析，从而使我们所制定的法规能够在实践中立得住、行得通、切实产生社会效益。在立项选择上，要统筹立法资源，做好顶层设计，确保将有限的立法资源用在刀刃上，“有所立、有所不立”。要从本省经济社会发展实际需求出发，遵循地方立法的特点和规律，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的问题和社会普遍关注的热点问题，科学筛选和统筹立法项目，促进立法效益的最大化。在关键制度设计上，要综合运用立法听证、立法论证和立法评估等手段，增强立法决策的科学性。对法规草案中的重大问题、关键制度以及专业性较强的问题，要重视发挥立法专家咨询组、人大代表法制专业组以及其他方面专家学者、专业人士、人大代表在立法工作中的作用，组织专家学者、专业人士、人大代表进行深入论证，为立法决策提供依据。对设定行政许可、行政强制、行政处罚的内容，要认真考量执法需求和执法成本关系，应当采用立法听证的，必须进行听证。要着力建立完善法规表决前评估、立法后评估制度，对重要法规草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等，在提交常委会二审前进行评估，以保证法规的科学性。如我省2013年制定的爱国卫生条例在提请审议前，就控烟的有关规定开展法规表决前评估，效果就很好。法规实施一段时间后，对法规制度的科学性、法规规定的可操作性、法规执行的有效性等组织开展评估，为法规的修改完善提供科学依据。

    （四）加强组织协调。加强立法工作组织协调，是党的十八大对立法工作提出的明确要求。立法是一种复杂系统的决策行为，立法工作的组织协调必须以统领立法全过程为主要抓手，充分调动各方面的积极性，发挥整体合力作用。（1）健全党委领导立法工作机制。通过定期召开立法工作会议、讨论通过立法规划、提出重大立法建议、协调解决立法中重要问题、立法人才培养和干部队伍建设，切实加强党委对立法工作的领导。（2）强化人大常委会立法组织协调职能。立足于发挥人大常委会在立法工作中的主导作用，强化主任会议、有关委员会在法规立项、法案起草、争议协调等方面的职能，保证规划计划的实施和立法工作的有序推进。（3）发挥政府在立法协调中的作用。政府常务会议担负起对法规草案中重要问题、重大争议的决策职能。政府法制部门负责做好法规起草工作的组织协调和督促指导，在审核法规草案过程中做好争议协调工作。（4）引导、鼓励和保障社会公众有序参与立法活动。要进一步完善公众参与立法的各项制度，保障公众参与权利，提高公众参与效果。通过建立公众参与立法的激励机制，调动公众参与立法的积极性；通过开通官方微博微信、召开新闻发布会、网上直播审议过程等载体、形式公开立法信息，增强立法公开的效果，保障公众的知情权；通过公开邀请公民参加立法座谈会、旁听法规审议等措施扩大公民参与立法途径。去年，在机动车排气污染防治条例立法过程中，我们综合运用“走下去”和“请进来”相结合的办法，将立法座谈会开到玄武区锁金村街道，首次走进基层社区直接听取社区居民和有关方面代表的意见；同时，通过在《新华日报》、《江苏法制报》等媒体发布公告，首次以公开邀请、自愿报名的方式确定立法座谈会参加人员，邀请社会公众对机动车排气污染防治立法提出意见和建议，收到良好效果。总之，我们要在坚持好的制度、做法、经验的基础上，进一步创新和完善立法工作机制，建立健全党委领导、人大主导、政府支持、公众参与的立法工作格局。

    党的十八届四中全会即将召开，将对全面推进依法治国作出具体部署，地方立法工作站在了一个新的起点上，我们立法工作者责任重大、使命光荣。我们将牢记使命、锐意进取、扎实工作，为做好新形势下的地方立法工作、不断完善中国特色社会主义法律体系做出新的更大贡献。