新形势下加强民主立法的实践和思考

    拓展公民有序参与立法工作，实行民主立法、科学立法，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。地方立法机关要以新的思路和新的工作方式，贯彻落实党中央关于加快建设法治国家的要求，进一步践行民主立法，提升立法质量，为中国特色社会主义民主政治建设发挥积极作用。

    一、充分认识新形势下民主立法的新要求

    随着社会主义法律体系基本形成，立法工作已经迈入精耕细作，深度构建现代法治，质量至上的立法成熟期，公众对法律的期待已不再是“有没有”，而是“好不好”。新的立法的理念主要表现在三个方面：一是更加注重服务和权力平衡。改革开放初期，加强管理、维护秩序一度成为立法出发点，法的自由价值被忽视，权力、权利配置不平衡。在市场经济秩序日益完善和全面深化改革的背景下，立法更加侧重在秩序之上保护和扩大自由，突出政府在依法行政、提供公共服务等方面的责任。在规范行政权与公民权的关系时，既要维护行政权的效率和权威，更要重视公民权的保护；既要给予行政权必要的保障，更要加强对其约束和控制。二是更加尊重和保障人权。保障和促进人的自由发展，是立法的终极价值追求，是良法的应有价值。随着公众法律意识的觉醒、权利意识的提升，立法也越来越多地融入保障人权理念。尊重和保护个人隐私、诚实守信、社会责任、执法最小伤害、程序正义等内容在法律法规条文中屡见不鲜。三是更加强调公平正义。随着改革进入深水区，各种矛盾更加凸显。法律应当平衡利益关系，消解社会矛盾，以规则公平带动权利公平、机会公平，激发良性竞争的市场活力，侧重对弱势群体的保护和救助，建立绝大多数公众能够得到较大实惠的分配机制。

    上述立法理念的变化，要求立法工作更多倾听民意、汇集民智，提升听取公众意见的实效。只有进一步拓展民主立法，建立开门立法工作规程，构建意见论证反馈机制、立法协调机制等，提供各方观点充分碰撞交流的平台，切实研究梳理各类诉求，在激辩交锋中打磨出符合群众利益的和谐良法，才能充分体现民主立法的原则和内涵，使法律准确反映经济社会发展需求。

    二、我市开展民主立法的实践

    开门立法、民主立法，一直我市人大常委会的传统。本届市人大常委会按照全国人大的要求，适应新形势，研究新问题，在民主立法的机制、深度和广度上进行探索和创新，取得一定成效。

    （一）建章立制，实行民主立法制度化

    我市人大常委会高度重视健全制度，把民主立法制度建设摆在突出位置。去年按照以程序公开保障立法民主的思路，制定了《南京市人大常委会民主立法工作规定》。该规定将长期以来碎片化的工作要求和经验，固化为刚性制度，全面系统地规范开展民主立法过程中应当遵循的各种实体性和程序性规定，对常委会编制五年立法规划、年度立法计划，建立和调整立法项目库，审查和审议法规草案等地方立法过程中，如何向社会公开并听取意见提出具体要求。从信息公开渠道、期限等方面规范了人大自身立法工作，拓宽了公众参与立法的途径。该规定的出台，从制度上保障参与立法主体的广泛性，确立了人大主导、公众参与和发挥代表作用相结合的民主立法模式。

    （二）紧跟时代步伐，拓宽民主渠道

    除了继续坚持在起草、审议等环节召开座谈会、论证会、听证会、公布法规草案等传统的民主立法形式外，本届市人大常委会拓宽法规征求意见的渠道，不断推动立法民主化，使立法过程成为凝聚各方共识、引导社会舆论、接受公众监督、普及法律知识的过程。

    一是时间维度上，将公众参与的节点往两端延伸。从立法项目征集到法规草案的起草、审议修改，直到法规出台实施若干年后的立法后评估，都让社会公众广泛参与，不断提高透明度。对《南京市轨道交通管理条例》的修订，我们早在立项之初，就针对立法中涉及的“是否可携带折叠自行车进站乘车”、“是否允许在地铁车厢内进食”等社会广泛关注的重点敏感问题，委托国家统计局南京城调队作为第三方，专门开展问卷调查。共发放3000份问卷，通过回收和专业分析，形成问卷调查报告，为常委会审议提供重要参考。此外，近两年我们针对多部法规开展的立法后评估，都以问卷、访谈的形式，广泛征求意见，提升了社会对法规的知晓度，促进了法规的良好执行。

    二是参与方式上，探索出更加丰富多样的形式。建立多形式、多层次民主立法机制，不仅提供专业意见的表达渠道如专家论证等，也搭建便于普通群众参与的平台。我们根据法规内容和目标人群，灵活选择最适宜的方式，引导社会各界深入开展讨论，提高立法效率，降低立法成本。尤其是紧跟信息时代步伐，发挥南京人大网站、以及拥有85万粉丝数量的南京人大微博等现代媒体平台的作用，借助这些新兴媒体及时发布立法工作动态，征询并回应公众对立法工作的意见和建议。对于部分与民生紧密贴合的法规项目，我们借助网络平台开辟“建言献策”栏目，进行网上问卷调查，还举办时长一个多小时的热点网谈直播，邀请执法部门、人大代表、专家学者等与网民交流互动，收到很好的社会效果。

    三是覆盖对象上，区分不同层次征求意见，力求广泛而有代表性。去年，我们对《南京市燃气管理条例》举行立法听证，有针对性地分别选择吸纳老旧小区居民、燃气行业协会、管道气企业、瓶装气企业、燃气器具企业等社会各界代表陈述意见，进行辩论。修改《南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》则受到社会广泛而热烈的关注，我们广开言路，充分听取政府部门、烟花生产销售者、有关行业组织、专家学者、其他社会公众的意见。仅热点网谈一项活动，就吸引8851名网友在线参与，71.5万余名网友通过南京人大官方微博关注网谈实况，还有1126名网友参与问卷调查，提出各类意见建议共计500余条。

    （三）立足人大实际，发挥自身优势

    一是充分发挥基层人大的作用。为了使常委会出台的法规接地气、有特色、可操作，我们充分发挥区人大常委会熟悉基层情况的优势，改变以往简单通过书面征集意见的做法，每件法规草案的修改过程都请区人大负责同志参加立法座谈，深入听取基层人大的意见和建议。去年，我们以市委召开全市立法工作会议为契机，积极推动区人大参与立法工作常态化，要求各区都明确与市人大对口立法工作的分管领导和机构，形成上下沟通的制度。目前，市、区联动的立法工作机制基本建立。

    二是充分发挥人大代表的主体作用。代表是人民代表大会的主体，常委会开展民主立法、开门立法，广泛听取社会各界的意见和建议，首先要充分听取代表的意见和建议。为此，本届人大常委会将立法过程中召开人大代表座谈会的模式固定下来，每件法规草案都邀请与立法事项相关的专业组代表参加座谈会，听取意见和建议。目前我市人大常委会的立法工作，基本实现了从提出立法议案、建议，列席常委会会议审议，到修改完善法规草案等多个环节，都有人大代表参与。

    （四）强化以人为本理念，促进社会和谐

    我们理解，民主立法包含两个层次的含义，一是立法过程中保持充分的开放性和透明度；二是立法成果切实反映人民的共同意志。因此，在法规制度设计上，要坚持立法体现民主政治的要求，体现保护公民权利，正确合理界定权力与权利的边界，化解权利与权利的冲突。

    一是发挥立法引领作用，实现公共治理。积极主动地行使立法职权，建立起更多地体现民主性的行政管理和社会管理体制、机制和方式，推动地方社会治理工作。2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》，在全国率先以立法形式确立公共治理的理念和制度，把城市管理的难题纳入公众参与、政民合作、民主决策、分享权力、分担责任的现代城市治理轨道，让企事业单位、社会组织、市民等都有便利而明晰的渠道参与社会事务，为提升城市治理水平、共建生活共同体发挥主体作用、尽到社会责任。条例中关于城市治理委员会的制度设计，从民主发展趋势看，一定程度上体现出更高层次的合作行政、共同治理的现代民主要求，也契合了十八大提出的依法提升公共治理能力的要求。

    二是妥善处理矛盾分歧，凝聚社会共识。和谐社会不是没有矛盾和冲突，而是能够通过适当的机制消解社会矛盾，实现各方权益共赢。因此，民主立法要求法规的制度设计，既能维护多数人的权益，又要兼顾少数人的权益，避免任意地对社会公共利益作扩大解释，以多数人为借口简单地否定和剥夺少数人权益。修订《南京市轨道交通管理条例》时，面对部分与乘客出行密切相关的条款，公众中形成了强烈的意见分化，争执不下。最终出台的法规基本采纳大多数人的意见，但并未简单地置少数派于不顾，而是在制度设计上也作出衔接和照顾。比如，虽然明确了地铁车厢内禁食，但删除了草案关于付费区内也不得进食的规定，允许乘客在包括站台等地饮食，给个别乘车期间确有需要的市民留出缓冲地带。虽然禁止携带自行车进站，但同时要求政府强化公共服务，在站点周边设置公共自行车租赁点，方便市民换乘。

    三、深入推进民主立法的几点想法

    经过多年探索和实践，我市民主立法工作虽然取得一定成效，但与现实和广大市民的需求相比仍有不少差距，尤其是公众参与立法的程度和参与实效仍有待进一步提升。为此我们考虑强化以下三方面的工作：

    （一）进一步加强立法信息公开和立法宣传

    立法公开是民主立法的应有之义，对照民主立法标准，当前立法公开的内容、范围、程度还有所欠缺。虽然有的法规草案公开征求意见后，通过一定形式梳理汇总征集情况，但仅是简单归类列举，对意见取舍的缘由缺乏相应解释和说明，一定程度上影响到公众关注和参与的积极性。另一方面，目前对立法过程的宣传还不够全面深入。很多情况下，媒体对立法工作的报道基本以会议新闻为主，大多报道片段和结果，极少对论证审议过程做全程宣传，特别是主题性报道，使公众对地方立法，特别是法规审议不甚了解。新的电子媒体平台出现后，我们及时发挥其阵地作用，开展深浅有致的自我宣传，包括动态播报、立法追踪、重点制度解读等。今后将进一步强化立法信息公开和立法宣传力度，让更多人了解立法工作，在公布法规草案时附上制定法规背景、关键条款说明等参考资料，方便群众提出有针对性的意见。同时适当增加对公众意见的反馈和解释，增强公民参与立法的积极性。

    （二）进一步加强立法组织协调

    法规起草、政府审查、人大审议是地方立法的主要阶段，总体已经形成立法一盘棋，整体有序推进的工作局面。但在具体操作层面，政府和人大、一审和二审之间工作不尽协调，影响民主立法水平、制约地方立法质量的现象依然存在。有时同一问题各环节背靠背重复召开论证会、听证会，在不同层面的协调中有不同结果，浪费立法资源，干扰立法判断取舍。虽然民主的形式到位，但却降低民主立法的效益，违背民主的初衷。我们考虑，今后将进一步加强地方立法立项、调研、起草、审议等工作的统筹协调。各环节在民主立法方面的举措应当有所侧重，优化资源配置，根据法规性质和各自在立法中的角色承担民主公开的任务。比如，法规案的起草和审议机构都可以召开听证会征求公众意见，其中人大作为立法主体，组织听证会角度更为全面客观，能够最大限度排除行政权力干扰，且法规案经过人大常委会组成人员审议后，问题和意见充分暴露，此时进行立法听证时机相对合适。因此，从社会影响和实际效果看，听证会由人大组织召开较为合适。

    （三）进一步强化不同诉求的平衡能力

    地方立法涉及多方面因素和关系，立法过程既是设定规则的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。民主立法的目标是使制定出的规则体现利益相对均衡。多年的立法实践让我们感受到，社会转型期间，反映诉求、政治参与的渠道越宽，越是有纷繁的声音涌现。有时，个别法规因为关键条文纠结而影响立法进度，只好将争议大的条款一删了之，有的将难以定夺的问题交由政府授权立法，但配套规定却迟迟难以出台，削弱法规在实施中的权威，影响立法民主在更高层面上的实现。

    地方性法规调整的社会关系日趋复杂，如何制定出符合社会发展方向和公众本质利益的法规，考验立法者的智慧。我们认为可以从下几方面入手：一是分析。梳理经由民主渠道表达出的意见，从复杂的事物表象中把准脉搏，找出矛盾的焦点。二是整合。在有争议的问题中求取各方利益的“最大公约数”，提出接地气、通民情的解决方案，统筹兼顾，消弭分歧。三是说理。任何一部法规都无法面面俱到，对于有一定合理性但暂时被舍弃的意见，要通过公开渠道，从立法本意、现阶段社会发展水平等方面适当地加以说明解释，通过民主程序并辅之以立法宣传，引导公众形成新的共识。