充分发挥新形势下地方立法的引领和推动作用

    本届人大常委会认真贯彻党的十八届三中全会精神，准确把握地方立法工作面临的新形势、新要求，紧紧围绕经济社会发展大局，积极推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，发挥立法的引领和推动作用，为加快打造“四个无锡”、率先基本实现现代化提供了有力的法制保障。

    一、围绕中心大局，积极发挥人大立法主导权

    人大及其常委会作为立法机关在立法过程中必须切实把握立法主动权，这是发挥立法引领和推动作用的客观要求。本届人大常委会紧紧围绕市委中心工作和经济社会发展大局，不断加强对立法工作的组织领导，将人大对立法的主导作用贯穿于立法全过程，体现在立法的每个环节。

    一是坚持立足全局，精选立法项目。紧紧围绕中心，强化立项主导，将立法重点放在“推动经济转型升级、保障和改善民生、加强和创新社会管理、保护资源环境”等四个方面，科学编制立法规划，确定的19件立法项目、7件调研项目反映了当前无锡经济社会发展的特点和实际需求，基本覆盖了全面深化改革新形势下地方经济社会发展的重点领域。实践证明，人大主导立项决策，可以有效避免被动接受立法项目，减少立法的盲目性、随意性，有利于深化对全市中心工作的理解、社会热点问题的掌控、经济发展大局的把握，做到“有所立、有所不立”，更好地发挥立法的引领和推动作用。

    二是注重统筹协调，把握立法焦点。发挥人大立法主导作用，关键在于牢牢把握立法进程，妥善平衡各方需求，防止部门利益干扰，有针对性地推动解决热点难点焦点问题。如制定的义务教育均衡发展条例，针对普遍关注的“择校热”、来锡人员随行子女就读、学校建设标准化等问题进行有效的制度设计，保障为所有适龄儿童、少年提供公平优质的义务教育服务，同时还对相关民办学校的扶持政策作出规定，有力促进了全市域范围内义务教育的均衡发展。在城市照明条例制定过程中，针对呼声较高的居住区内道路照明、景观照明中光污染控制、照明设施移交以及城市照明节约能源等问题进行了明确规范，有效回应了各方期盼。

    三是推进机制建设，完善制度规范。依据有关法律、法规，及时修订了制定地方性法规条例的实施意见，完善立法程序，明确立法要求。特别强调每部法规起草工作启动时，人大要牵头召开起草工作会议，对法规起草工作定方向、定基调、定要求；法规经省人大常委会批准后，及时与市政府联合召开实施工作会议，抓宣传、抓贯彻，推动法规实施。为了进一步提升法制委员会的统一审议职能，还对法制委员会工作规则进行了修订。今年，我们还在法规审议上实行了“隔次审议”制度，通过延长两次审议的间隔时间，由人大牵头以对法规草案作进一步调研、论证和修改，凸显了人大在立法工作中主导地位，完善了“人大主导型”的立法体制。

    二、突出地方需要，努力增强法规可操作性

    新形势下要发挥地方立法引领和推动作用，就必须紧扣其相较于国家立法所独具补充、细化和先试先行的功能开展立法工作。本届人大常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，提出“少而精、要管用、重实效”要求，着力在体现地方特色、增强可操作性上下功夫，让立法工作“接地气”。

    一是在立项上凸显地方特色。坚持重复上位法的不立，针对性不强的不立，以全市中心工作和群众关注的热点问题作为切入点，立本地需要的法、立群众期盼的法。如制定的促进中小企业转型发展条例，积极呼应市委推动经济转型升级的重大决策，紧扣“转型发展”主题，在“创业引导与成长推进、创新推动与改造升级、资金支持与服务保障”等方面进行制度设计，并创新性地要求政府统筹安排转贷应急资金，为符合条件的中小企业转贷提供短期资金服务。目前，市政府已安排首批资金1亿元，为中小企业发展提供了有力支持。又如，就水资源管理问题，也是从节约利用的角度进行立法，落实最严格的水资源管理制度，使其与我市已基本形成的水环境保护地方性法规体系相衔接。

    二是在内容上突出可操作性。坚持立足无锡实际，不贪大求全，不照搬照抄，力求有效管用，解决实际问题。如针对我市地铁一、二号线即将投入运营的实际需要，制定了轨道交通条例，从轨道交通的规划、建设、运营、管理等各方面作了全面规定，理顺了轨道交通管理体制，规范了轨道交通安全保护区与运营管理，并赋予轨道交通经营单位综合开发经营权，为促进轨道交通事业健康有序发展提供了法制保障。又如，在制定发展规划条例时，要求编制市主体功能区实施计划，以进一步落实和细化国家、省主体功能区规划，统筹本市空间开发和布局。最近，市政府已落实条例规定，通过了《无锡市主体功能区实施计划（2014—2020年）》。

    三是在方向上探索先行先试。党的十八届三中全会描绘了全面深化改革的新蓝图。无锡作为先发地区，地方立法的先行先试功能愈加凸显，我们高度关注全面深化改革进程，积极研究改革中的立法问题，坚持问题导向，切实解放思想、大胆探索，开展先行立法，创造新鲜经验。如在人口服务管理“无锡模式”的基础上，积极探索实有人口服务管理体制机制，制定了人口服务管理条例，从立法上确立覆盖常住人口的动态服务管理体系，细化了人口信息采集与管理工作规范，并在总结实践经验与归纳梳理相关制度的基础上，对来锡人员享有的十三项权益作出具体规定，法律保障更加明确。

    三、推进开门立法，拓宽群众有序参与立法途径

    本届人大常委会深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，坚持人民主体地位，不断推进开门立法，特别是以党的群众路线教育实践活动为契机，建章立制，出台了《关于推进民主立法工作的规定》、《关于开展立法联系点工作的意见》，不断扩大公民有序参与立法的途径。

    一是立法过程公开化。立法规划和立法计划、法规草案及说明、审查和审议意见、审议结果报告、法规文本等立法信息，均通过人大网站、常委会公报或者地方主要媒体予以公开，做到了立项公开、过程公开和结果公开，切实保障公众知情权，为引导公众有序参与立法活动奠定了坚实基础。

    二是途径形式多样化。在“规定动作”的基础上，增加了不少“自选动作”。包括召开各种形式的座谈会、论证会、通过前评估等，直接听取各方意见；深入街道、社区与基层单位，广泛收集民意；以网站、报刊、问卷调查和其他书面形式征求包括政协在内的社会各界的意见与建议；充分发挥行业协会在立法中组织反映意见与建议的作用；还通过短信方式邀请市人大代表参与条例草案征求意见工作等。在城市照明条例草案一审以后，常委会又组织召开了4个不同层面的座谈会、通过前评估会，进一步听取基层组织、一线管理者、建设维护单位、人大代表和市民代表的意见，共征集到150余条意见，效果明显。又如在对促进行业协会发展条例进行立法后评估的过程中，除在报刊、网络上公开征求意见、深入市（县）区行业、企业座谈调研外，还发放200份调查问卷进行社会调查，并实地考察了8个行业协会。

    三是参与对象广泛化。为了避免法规草案起草的局限性，既坚持听取意见对象的广泛性，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，成为增进社会认同的最大公约数；还认真听取相关部门、市（县）区人大、基层组织、管理相对人、利害关系人、各级人大代表，特别是具有专业优势代表的意见，并注意听取常委会立法咨询顾问的专业意见。

    四是意见采纳科学化。常委会对各方面意见不但“听”，更注重“纳”，不断探索完善意见采纳的有效机制。对各方面提出的意见，通过反复会商、论证、修改汇报会以及法制委员会会议等形式进行梳理消化和吸收采纳；对法律关系复杂、分歧意见较大的问题，还组织专题研究与专项协调，力求吸收各方面的合理意见，增强民意采纳的科学性。

    四、适应形势需要，更加注重立、改、废并举

    针对国家法律体系的形成和上位法健全的实际，以及全面深化改革和地方经济社会发展的需要，本届人大常委会坚持正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，注重“立、改、废”并举。

    一是结合编制立法规划，通盘确定修改工作。在编制本届立法规划过程中，常委会对本市制定的法规进行了“回头看”，安排修改或者废旧立新项目4件，分别为旅游业促进条例、促进行业协会发展条例、残疾人保障条例、城市公共交通管理条例，占规划项目的21%，使修改、废止工作常态化。同时还根据需要，对一些规划中未编入的项目，经调研评估后适时调整列入相应年度立法计划中。

    二是结合立法后评估，推进法规修改。立法后评估是修改完善法规、加强和改进立法工作的一项重要举措。去年，常委会用了5个月时间对促进行业协会发展条例进行全面评估，综合运用部门评估、委托评估、综合评估、公众参与评估等方式，提出科学的立法后评估报告，对条例修改工作提出建议，并于今年对条例进行了修正，使之更加适应当前深化社会组织改革的新要求，与上位法精神相一致。最近，常委会正对城市公共交通管理条例进行立法后评估，将为下一步修改完善提供依据。

    三是结合全面深化改革，适时开展清理。最近，市委出台了关于全面深化改革的意见和年度工作要点，立法工作已经列入全面深化改革的整体工作之中。常委会针对改革发展中出现的新情况、新问题，对我市现行有效的60部地方性法规正在进行全面清理，按照“轻重缓急”，有步骤地开展法规修改工作，对不合时宜的法规将予以废止。

    本届人大常委会将以贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神为动力，牢牢把握稳中求进、改革创新核心要求，深入研究全面深化改革中的立法问题，完善法规草案通过前评估制度、第三方起草法规机制、立法协商制度等创新课题，不断实践科学立法、民主立法的新路子，进一步提高立法质量，充分发挥立法在引领、推动和保障改革发展方面的重要作用，在新起点上开创我市地方立法工作新局面。