聚地气 乡土化 不断发挥立法的引领和推动作用

    地方立法权是一种宝贵的政治资源，也是一个地方实现治理体系和治理能力现代化的有效抓手。只有不断提高地方立法质量，才能实现立法的目的。多年来徐州市人大常委会围绕着聚地气、乡土化开展地方立法，取得了实实在在的效果，立法对经济社会的引领和推动作用日益彰显。

    一、聚地气、乡土化是地方立法的必然要求

    聚地气、乡土化立法的实质就是立法更加具有地方特色，更加具有操作性，更好地实现立法的目的。

    一是实现立法价值的本质要求。地方立法的最终目的就在于用法治的手段来引领和推动经济社会的良性发展。立法的项目从何处来，确定的立法项目应该如何立，最终的立法成果能否达到立法的目的，这都是实现立法目的要面对的问题。聚地气、乡土化指明了解决问题的方向，是贯穿其中的红线，也是蕴涵在各环节的灵魂。徐州是百年煤城，常年累月的开采形成了大量的采煤塌陷地，造成地质生态环境恶化，严重制约了城乡经济和社会的发展。面对特殊的市情，徐州市人大常委会制定出台了《徐州市采煤塌陷地复垦条例》，该条例围绕谁复肯谁收益的法律制度所作出的一系列法律规范，加大了对采煤塌陷地综合治理力度，有效推进了采塌区土地资源持续利用，实现了“变包袱为资源、化腐朽为神奇”的华丽转变，从而为煤炭资源枯竭城市推进生态转型发挥了强大的引领和保障作用。

    二是实现立法管用目的的有效手段。立意再好的法规也需要具有可操作性条款的支撑，由于各地的发展水平不同，面临的情况各异，在别的地方很管用的法律制度设计，针对性很强的条款规定，在本地的区域内也许会水土不服，究其原因就在于聚地气、乡土化不够，所制定的法规不能很好地落地，导致执行效果不理想。因此，立足于聚地气、乡土化设定的条款才能更好地解决本地的实际问题。在制定《徐州市公共体育设施条例》时，针对近年来百姓健身的愿望越来越强烈，公共体育健身场地、器材偏少，布局不够科学的问题，经过广泛深入调研论证，设定了专项规划制度，并根据实情，规定了相应的刚性措施，获得了广泛认可：体育主管部门应当会同城乡规划、国土资源等部门根据城乡规划和土地利用总体规划编制公共体育设施专项规划，报本级人民政府批准实施。城乡规划主管部门编制控制性详细规划，应当按照公共体育设施专项规划的要求，进行规划控制。国土资源主管部门在国有土地使用权出让时，应当依据城乡规划主管部门提出的规划条件拟定出让要求，将配套建设公共体育设施的位置、面积等内容，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。

    三是实现立法与时俱进的保障。一部好法、良法是聚地气、乡土化的结果。但是，随着市情、实情的变化，过去行之有效的法规慢慢地会不再接地气，逐渐地远离乡土化，这就需要根据变化了的市情、实情，将法规再次聚地气、乡土化，修改法规实现立法目的；如果采取各种方法，法规无法达到聚地气、乡土化的要求，法规就要废止。《徐州市农民负担管理条例》、《徐州市家畜家禽检疫条例》等一批法规的废止和修改，无一不是以聚地气、乡土化为标准作出的选择。

    二、聚地气、乡土化需要贯彻立法的全过程

    一是要加强对收集地气的提取。通过座谈会、实地走访等形式收集的地气，既有民意的碎片化表达，也有有序的系统反映。无论哪种形式，都有可能是公众意愿的真实流露，在取舍时都要细细体味，加以妥善处理。在制定《徐州市城市绿化条例》时，一网民提出在城市拆迁过程中，相关单位对其中的树木移植和保护存在漏洞，条例应规范这方面的内容。经研究，该网民的提议确实有道理，条例在提交表决时加上了相关的规定，从而为条例的完善添了亮丽的一笔。

    二是要加强对地气的浓缩。地气时淡时浓，法规需要紧凑，不可能将民意作零星地表述，这就需要做好对地气的浓缩工作。在制定《徐州市建筑装饰装修条例》时，有的市民反映居民小区的物业服务企业在业主进行装修的过程中，违背装修业主意愿提供有偿服务、强行向业主推荐装修公司、违法收取各种装修费用牟利等问题较为突出，有的则认为这方面的问题存在，但不突出。经过反复调研论证，认为只要有这方面的问题，我市的装修条例对此就应作出明确规定，特别是对物业服务企业在业主装修活动中的禁止行为更应该作详细列举，并设定相应的法律责任，特色鲜明的规定，得到了市民的大力支持，也受到了省人大的充分肯定。

    三是要加强对地气的升华。地气需要升华，不然有时候就无法表达。在制定《徐州市水上交通安全管理条例》时，公众对在湖泊等风景区的封闭水域里的水上交通安全要求规范，但根据相关上位法的规定，只有在通航水域，海事部门才对水上交通安全负有管理的义务。为了解决实际生活中大家关注的封闭水域里的水上交通安全问题，我们采取了灵活的处理方式，授权政府将认为需要监管的封闭水域里的水上交通安全作为通航水域对待，从而将公众的需求作了升华规范。

    三、聚地气、乡土化需要制度化的保障

    一是实行立法信息公开制度。这是立法聚地气、乡土化的地基。公开的立法信息主要包括立法规划、立法计划的建议项目征集时间、要求等内容，以及法规草案及说明等事项，立法工作进度和热点、难点问题等方面的内容。将立法信息通过报纸、广播电视等传统媒体和网站、微信等现代传播平台广泛对外宣传，使公众对地方立法有整体的把握和大体了解，畅通公众意愿的表达渠道，让民意的诉求表达更顺畅便捷，让立法的源头深深扎根于民意的土壤中，从而地气十足，获得巨大的民意基础。徐州市十三届人大常委会仅通过报纸、互联网发布公告等方式，就征求立法建议项目109件，涉及到经济发展、民生改善、环境保护等诸多方面，为最终确定12件制定项目提供了强大的民意支持。

    二是完善立法程序公开制度。立法程序的公开是法规取得公众认可的重要环节。立法程序公开就是对立法各个环节的公开，包括立项、法规案的提请、审议、表决等内容。公开这些程序，可以保障公众对立法的动态和取舍能及时了解，保证公众对立法活动进行有效参与。在出台《徐州市出租汽车客运条例》时，市十五届人大常委会第一次会议对条例草案初审后，法制工委及时将条例草案报请省人大法工委审查。在《徐州日报》刊登草案全文，在《徐州市人大网》发布征求意见的公告。将草案下发各县（市）区人大、市各有关部门征求意见。集中搜集、梳理了近年来市人大代表提出的涉及出租汽车客运管理的议案和意见、建议。邀请部分市人大常委会组成人员深入市区出租车企业、徐州火车站、徐州客运总站等出租车营运现场进行考察，深入县（市）和铜山、贾汪区等作了调研，先后召开了交通、公安部门座谈会、经营企业座谈会、县（市）区座谈会、立法专家论证会、县市区交通局长论证会等13次，倾听了县（市）区人大、政府分管领导、政府相关部门的分管领导、法院相关庭室、基层乡镇的分管领导、基层人大代表、一线执法人员、出租车管理相对人等600余人次的意见和建议。期间，法制工委还派员前往省人大就条例草案涉及的重大问题作了专题汇报，到省交通厅与相关人员作了交流，对进一步修改条例草案达成了共识。正是运用立法程序的公开，辅之以扎实的调研论证，才使得这个条例在省、市人大常委会表决时一致通过，得到社会各界的广泛赞誉。

    三是完善立法材料公开制度。公开立法材料，就是将在立法过程中形成的材料，如法规案的起草说明、修改情况报告、审议结果报告等进行公开。这些立法性材料，往往涉及对一些重要观点的取舍及其理由，是地方立法过程中的一个重要记载，向社会公布以上材料，公众就可以及时补充自己的理由或者提出新的意见，同时，也为常委会审议法规案提供更加全面、准确的信息。如《徐州市养犬管理条例（草案）》在常委会审议时，不但公布了召开立法听证会和立法调研中的情况，还将周边城市制定养犬条例时的一些做法和规定专门制作了参考材料印发会议，为常委会组成人员形成广泛的共识，最终使得条例高票获得通过奠定了很好的基础，这种接地气的务实努力，也为条例的顺利实施提供了坚实的支撑。