完善科学立法、民主立法工作机制的对策研究

    社会的发展，改革的深化，人民的期待，法治的推进，对立法工作提出了新的更高的要求。党的十八届三中全会强调，要“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量”。如何更好地贯彻中央精神，按照全面深化改革和建设法治中国的新要求，不断完善科学立法、民主立法工作机制，提高立法质量，进而推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推动实现国家治理体系和治理能力现代化，是当前立法工作面临的重要课题。

    一、科学立法、民主立法工作机制建设基本情况

    科学立法、民主立法是对立法工作的总要求。立法法确立了立法的民主原则、科学原则。九届全国人大四次会议提出，“力争做到立法决策的民主化、科学化”；十届全国人大五次会议要求，“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”。党的十七大进一步明确提出：“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”多年来，全国各级有立法权的人大及其常委会（以下简称全国各级人大）认真贯彻落实立法法以及党中央和全国人大的要求，以立法尊重和体现客观规律为核心，不断加强科学立法，以立法为了人民、依靠人民为核心，不断深化民主立法，从立法的立项、调研、修改、审议、实施等各阶段，从立法公开和参与、立法评估论证和组织协调等各层次，全面推进科学立法、民主立法工作机制建设，取得了显著成效，为中国特色社会主义法律体系的形成和完善做出了重要贡献。“见出以知入，观往而知来”。站在新的起点上，有必要回顾和梳理近些年来全国各级人大开展科学立法、民主立法工作机制建设的基本情况，总结经验，分析问题，进而提出完善的思路对策。

    （一）立项机制

    立项是立法程序的开始，对立法的质量和效果起着方向性作用。全国各级人大高度重视立项机制建设，不断提高立项工作的科学化、民主化水平。一是明确项目载体。普遍将立法规划和立法计划作为统筹安排立法项目的载体，实现立法项目的科学管理。对未来五年立法任务进行统筹和安排的方案，各地主要采用“五年立法规划”的形式，浙江、江西等地采用“立法调研项目库”的形式。对年度立法任务进行安排的方案，各地都采用年度立法计划的形式，并将立法计划细分为一类项目、预备项目、二类项目等，以增强计划的可执行性。二是确立立项标准。基本树立了以必要性、可行性、合理性、成熟性、可操作性等为主的立项标准，并明确了优先立项的情况，比如民生和社会保障项目优先、上位法明确由地方制定实施办法的项目优先等。广州市人大还提出了“十不立”的标准，进行严格把关。三是规范立项程序。基本建立了从立法项目海选初选到协调论证、精挑细选的一整套工作机制。海选立法项目时注重意见的广泛性，普遍通过印发书面通知、在报纸和互联网发布公告等方式，向各级党政机关、人大代表和社会各界广泛征集立法建议项目。在此基础上，通过立项报告会、听证会、论证会等方式，好中选优，优中选精，科学确定立法项目。浙江、安徽、湖南、吉林等省人大还制定了专门的立法计划规划编制和实施工作规则，进一步增强了立法计划规划编制的科学性。

    （二）起草机制

    法律法规起草是决定立法质量的源头。全国各级人大根据科学立法的要求，不断建立健全科学民主的立法起草机制。主要有三方面内容：一是扩大起草主体。根据具体情况不同，分别采取由政府部门、人大有关专门委员会自行起草，委托专家起草，组织立法机关、实务部门、专家学者成立起草小组共同起草的方式。二是完善起草程序。建立提前介入机制，由人大有关专门委员会和法制工作委员会提前介入到政府起草的法律法规中，参与起草阶段的调研论证，及时了解并共同研究法律法规涉及的重大问题和关键制度，督促如期完成起草任务。三是制定起草规范。许多省份都专门制定相关文件，对起草工作的技术规范提出明确要求，比如浙江省人大制定了《地方性法规草案起草工作指引》，上海市人大制定了《关于地方性法规草案起草工作的基本要求》等。

    （三）调研机制

    调研是谋事之基，是立法的必经程序和科学立法的基础。全国各级人大不断加强和改进立法调研工作，形成了形式多样、针对性强、效果突出的立法调研工作机制。对立法中的重点难点问题，一般采取深入基层调研的方式，直接倾听基层群众和一线干部的意见，同时，还综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查、召开座谈会等多种调研方式，多层次、多方位、多渠道地了解真情实情，掌握第一手资料，提高调研的实效性。比如，在制定旅游法的调研过程中，全国人大常委会法工委负责人以游客身份参加旅游团，全程“暗访”，了解真实情况。浙江省人大、内蒙古自治区人大等还专门制定了加强立法调研工作的规范性文件，就加强统筹协调等提出明确要求，提高了立法调研的规范性、针对性和实效性。

    （四）审议机制

    审议是立法程序最核心、最重要的环节，是决定立法质量的关键。全国各级人大围绕提高立法审议的科学性、民主性，从审次安排、沟通反馈、立法表决等方面，不断完善审议机制。一是健全审次安排机制。全国人大审议法律一般实行“三审制”。地方人大一般实行“两审制”，但对涉及人民群众切身利益、需要进一步协调的法规采取“三审制”。有的省份还形成特色的制度，比如四川省人大对法规草案一般实行“三审制”，针对政府提起议案、有关专门委员会审议和法制委员会统一审议，由常委会分别进行三次审议。湖北省人大采取“两审三通过”制度，法规草案经常委会会议两次审议后，由法制委员会作进一步修改，提交下一次常委会会议表决。二是建立审议意见的沟通协调和反馈机制。普遍建立了人大法制委员会和政府法制办、相关部门的审议意见沟通协调机制，对审议中分歧意见较大问题及时沟通，反复协调，最大限度取得共识。三是完善表决机制。普遍采取整体表决的立法表决方式。实践中还探索出单项表决机制，针对有的法规在审议时，常委会组成人员对法规整体没有分歧，仅对个别条款有不同意见的情况，对其中争论较大的个别条款进行分项表决。全国人大在1980年制定婚姻法时曾就结婚年龄单独进行过表决，目前已经有22个地方人大建立了单项表决制。

    （五）立法评估机制

    为进一步提升立法的科学性，全国人大和各地人大在实践中探索出了立法评估机制。一是立法前评估机制。在立法前对法律法规的立法目的、必要性、科学性、主要内容、社会影响以及实施的成本效益等进行客观论证和评价，从而提高立法规划计划的科学性、前瞻性。二是立法中评估机制。在法律法规通过前，对出台的时机、立法社会影响、条文科学性合理性进行综合评估，为提高立法质量再加一道闸门，也称为“出台前评估”机制。全国人大在旅游法制定过程中第一次开展了法律“出台前”评估，收到良好效果。三是立法后评估机制。在法律法规实施一段时间后，对法律法规的实施效果、总体质量进行评价，并作为修改完善的重要依据，也称为“立法质量效果评估”、“立法反馈”等。浙江省人大委托专业机构开展立法项目绩效评价问卷调查。广州市、南京市、青岛市、厦门市等人大制定了相关的立法后评估办法，推动了立法后评估工作的制度化。

    （六）公开征求意见机制

    立法公开征求意见是保证公众参与立法的重要手段，是立法民主化的重要标志。全国各级人大积极探索实践，将法律法规公开征求意见作为立法的必经程序，建立了形式多样、渠道多元的公开征集意见制度，主要有三种：一是书面征求意见机制。这是将法律法规草案及相关材料等以书面形式印发政府及其部门、社会团体、企业事业单位、人大代表、专家学者和各个地方征求意见的制度。实践中也可根据需要印发特定主体书面征求意见。二是网络征求意见机制。随着网民数量的增长和互联网普及率的提高，网络征求意见已经成为立法听取民意的一种重要形式。全国各级人大普遍将法律法规草案、起草说明等在立法机关门户网站等公布，公开征求社会意见。浙江省是全国第一个在网上公布全部法规草案的省份，目前的固定做法是在浙江人大门户网站、浙江在线和法工委创办的地方立法网上公布，通过代表履职服务平台向全体省人大代表发布，并通过举办视频直播、在线交流等形式与网民开展互动。全国人大从2008年开始将法律草案通过网络向社会公布，2013年进一步明确法律草案二次审议稿再通过网络向社会全文公布。三是报纸征求意见机制。这是指选取社会普遍关注的法律法规草案，在主要机关报上全文刊登征求意见的一种形式。考虑到机关报受众的局限性，有的地方人大积极与当地群众知晓度高的大众媒体开展合作。比如浙江省人大常委会法工委与钱江晚报、都市快报建立了联合推进立法公开工作机制，进一步提高了征求意见的实效。

    （七）公众参与立法机制

    公众参与立法是民主立法最主要、最直接的表现形式。全国各级人大普遍将建立健全公众参与立法机制作为推进科学立法、民主立法的重要方式，不断扩大参与范围，拓宽参与途径，提高参与实效，构筑起人民群众表达利益诉求、实现立法参与的平台。较常见的公众参与立法机制有三种：一是立法听证机制。这是指立法机关在立法活动中，对重要法律法规草案中涉及多数公民利益、分歧意见较大的复杂问题,给予不同利益主体当面发表意见和展开辩论的机会，由立法机关听取意见的制度。立法法颁布后，2000年浙江省人大率先在全国举行立法听证会，并出台《浙江省地方立法听证会规则》。目前，立法听证制度得到了普遍运用，山东、甘肃、广东、上海、青海、江西、湖北、四川、安徽、重庆等省市人大也都制定了立法听证规则，实现了立法听证的制度化、规范化。二是立法公听会机制。公听会全称是公开听取意见会，这是在借鉴和吸收立法听证会和座谈会两者优点的基础上形成的，与听证会相比，其具有程序简便、成本较低、周期较短等特点；与座谈会相比，其具有议题公开、程序规范等特点。2011年，浙江省人大在制定实施食品安全法办法时举行立法公听会，取得较好的社会效果。三是公民旁听常委会会议机制。这是指邀请公民旁听常委会会议，听取法规审议的制度。公民可以旁听人大常委会的全体会议，有的地方还允许公民旁听联组会议或者分组会议，但旁听人员没有发言权，只能通过书面形式提出意见。四川、安徽、浙江、吉林等省人大都出台有关公民旁听常委会会议的决定或规定。

    （八）专家论证机制

    发挥专家学者的优势，为立法工作提供智力支持和专业保障，是推进科学立法、民主立法的重要途径。全国各级人大在立法过程中普遍建立了专家参与立法工作机制，借助“外脑”，不断促进立法质量的提高。一是搭建专家参与立法的平台。大部分地方人大建立了形式多样的立法专家“智囊团”，专家范围涵盖立法相关的各个学科。比如，浙江省人大于2005年在全国率先组建了由法学、经济、政治、社会、文化等方面专家组成的地方立法专家库；河北省人大从省内外法律专业人士中聘任20名左右为立法咨询专家；广东省人大与有关高校成立地方立法研究评估与咨询服务基地，建立了与高校合作的长效机制。二是丰富专家参与论证的方式，最常见的是召开专家论证会，邀请专家学者对立法中的专业性问题或者技术性问题进行论证，同时还采取委托开展课题调研、委托起草法规、开展专项问题研究或者邀请专家直接参与立法活动等形式，不断拓宽专家论证的渠道。浙江、广东等地人大还出台相关规范性文件，对论证会的条件、程序、论证报告的内容作出规定。天津市人大委托高等院校法学专家组成课题组，全程参与法规的调研、起草、论证和修改工作，并列席法制委员会统一审议活动。

    此外，实践中还有向党委报告机制、组织协调机制、法律法规完善机制、立法宣传机制、流程管理机制、立法保障机制、队伍建设机制等等。可以说，全国各级人大在立法工作中积极探索实践，勇于创新发展，科学立法、民主立法工作机制建设已经覆盖立法工作各个方面和各个环节。有的地方已经形成了较为完整的“制度链条”，比如浙江省人大出台了30多项立法工作制度；有的地方形成了立法过程中的“规定动作”，比如广东省人大提出了每件法规的“六个必须”程序，即必须开展立法调研，必须征求全国人大和省人大代表意见，必须上网公开征求意见，必须征求立法咨询专家意见，必须开展立法听证和论证，必须进行表决前评估。总的来说，从立项的“等米下锅”到“点菜上桌”，从立法程序的“闭门造车”到“开门立法”，从立法过程的“接力式”到“长跑队”，从立法主体的“单枪匹马”到“协同作战”，科学立法、民主立法工作机制建设成果丰硕、成效显著，为提高立法质量，更好地发挥立法对改革发展和经济社会的引领、推动和保障作用做出了积极贡献。

    实践永无止境，发展永无止境。在肯定各地人大科学立法、民主立法工作机制建设取得成绩的同时，也要看到其中存在的不足，主要是：一是机制建设的系统性问题。目前的机制建设大都从立法工作的实际需要出发，“缺什么补什么”，尽管点多面广，成果颇丰，但都比较零散，存在“头痛医头脚痛医脚”的问题，导致机制建设缺乏系统性和全局性，影响了整体成效的发挥。二是机制建设的长效性问题。目前立法工作机制的思路和形成主要来源于实践的摸索，一些行之有效的做法还仅仅停留在实际操作层面，没有及时进行总结、固定，予以制度化，导致机制建设的长效性不够。三是机制建设的实效性问题。有的地方在立法工作机制建设中并没有真正从实际需要出发，只是抱着“人家有了我也要有”的心态，存在“跟风”现象，导致有的工作机制与实践结合不够紧密，缺乏可操作性和可执行性，只是“纸上画画，墙上挂挂”，没有真正落到实处、发挥实效。四是机制建设的理论指导问题。理论是实践的先导，思想是行动的指南。目前的立法工作机制建设重视实践，相关理论研究则严重不足，导致机制建设缺乏相应的理论指导，机制建设的方向和目的不尽明确，存在一定的盲目性和无序性，影响到了科学立法、民主立法的进一步深化。这些问题，在今后的科学立法、民主立法工作机制建设中要注意解决。

    二、完善科学立法、民主立法工作机制的思路对策

    科学立法、民主立法工作机制建设必须在传承中持续发展，在实践中开拓创新，在改革中不断进步。在上文“面”的分析基础上，下文将结合地方实际、立足于浙江这个“点”，研究进一步完善科学立法、民主立法工作机制的思路和对策。这不仅具有重要的实践价值，也具有积极的地方样本意义。

    思路决定方向，方向决定结果。新形势下进一步完善科学立法、民主立法工作机制建设应当进一步更新工作思路，厘清工作方向，总的来说，要坚持三项原则：一是顶层设计原则。立法工作是一个系统工程，立法工作机制建设也是一项系统性任务。这就要求在完善科学立法、民主立法工作机制建设中，要改变以往“零敲碎打”的机制建设模式，强化系统思维和整体意识，从立法工作的全局高度和宏观层面出发，全面、综合、统筹地考虑立法工作程序各个环节以及立法程序涉及的各个主体和要素，开展顶层设计，不断增强立法工作机制的全面性、系统性和协调性。二是问题导向原则。问题就是时代的声音，是前行的导向。改革发展的过程，就是不断回答和解决时代提出的新问题的过程。立法工作机制建设归根结底就是要解决立法科学性和民主性方面存在的问题，以制度建设推进立法工作。这就要求在完善科学立法、民主立法工作机制建设中，必须坚持问题导向，从立法工作的实际情况和制度建设的实际需要出发，立足于解决实际问题，不断增强立法工作机制的可操作性、针对性和实效性。三是与时俱进原则。十八届三中全会对人民代表大会制度的与时俱进提出了明确要求。人大立法工作机制的与时俱进更是题中应有之意。这就要求在完善科学立法、民主立法工作机制建设中，进一步加强立法工作机制相关的理论研究，准确把握立法工作机制建设本身的规律和内涵，围绕立法工作的新任务、新要求，站在时代发展前列和立法实践前沿，坚持解放思想、实事求是和开拓进取，深入推进立法的科学化、民主化。

    体现到具体对策，进一步完善科学立法、民主立法工作机制要从以下五个方面下功夫：

    （一）围绕加强重点领域立法，着力完善立法选题机制

    党的十八大明确提出了要“加强重点领域立法”。这就要求立法必须紧跟时代要求，紧贴社会实践，选好选准立法项目，抓住“牛鼻子”，运用好有限的立法资源，充分发挥立法对改革发展的引领和推动作用。

    一是进一步明确立项理念。随着全面深化改革的推进和全社会法治意识的进一步增强，立法工作越来越受关注，政府部门、社会各界和人民群众的立法期待也越来越强烈。但是，由于法律作用的局限性以及法律本身所具有的保守僵化等因素，立法不可能大包大揽解决所有社会问题和矛盾，而且立法也是一种成本高昂的社会控制手段，必须注重成本效益，为尊重和发挥其他社会规范和控制手段留出空间。因此，立法者必须保持必要的冷静、慎重和节制，树立立法并非万能的理念，把好立法的选项关，做到既要有所为，又要有所不为。从地方立法角度而言，就是要充分把握好地方立法的权限，凡政策可调控的事应先由党政部门制定政策；凡政府规章能处理的问题，就应先由政府规章去处理，只有社会利益矛盾比较突出或者特别应予引导、推动某些社会公共利益，普通的行政手段难以有效调整时，才有必要在立法层面予以制度化。

    二是进一步突出立项重点。中央要求，凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。这就意味着，在全面深化改革的过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调，确保改革决策与立法决策相结合。全国人大已经明确，要将转变经济发展方式、推进政治体制改革、保障和改善民生、加强和创新社会管理、推动社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等方面作为立法重点。在此基础上，结合浙江实际，我省的地方立法的重点还应当包括三个方面：第一，是与国家和省委重大决策相配套法规的立法。重点围绕省委提出的深入实施“八八战略”、建设“两富”现代化浙江、“两美”浙江，以及干好“一三五”、实现“四翻番”和加快建设创新型省份等重大决策部署，加强相关领域法规的制定、修改和完善。第二，是对法律特别是重要法律的配套性、实施性立法。在坚持“不抵触”的前提下，根据浙江实际，及时对国家法律做出细化、补充规定，避免因配套性、实施性法规滞后而影响法律的有效实施。第三，是与我省实际需要和条件相适应的创制性、先行性立法。对国家尚未立法的事项，我省有实际需要且具备立法条件的，按照解放思想、实事求是、与时俱进的原则，积极开展立法探索，为我省全面深化改革再创体制机制新优势提供强有力的法制保障，也为国家相关立法提供经验，发挥“试验田”作用。

    三是进一步强化筛选论证。在不断扩大立法建议项目的来源渠道的基础上，重点强化立法项目的筛选论证机制。要创新论证形式，除召开专家论证会、部门座谈会、开展媒体和网络互动等形式听取意见外，还可以书面征求各市县区党委、政府的意见，采用立法建议项目勾选方式征求各级人大代表、省级有关领导、政府决策咨询机构或者科研院校专家的意见。要深化论证程度，对重点立法建议项目的必要性、可行性等，实行课题化研究或者委托社会机构进行专题论证，并探索建立立项分析评价机制，从立法成本、执法成本、社会成本以及立法效益等方面对法规进行评估，客观分析法规可能对经济社会产生的影响。

    四是进一步加强立法预测。在推进全面深化改革的新时期，积极开展立法预测，加强立法规划计划编制的前瞻性，具有重要的现实意义。要组织有关专家学者和相关力量开展超前研究，通过实际调查、信息研究、资料分析等方法，对立法的未来状况和发展趋势进行研究和测算。立法预测要侧重对所处的社会经济政治文化背景、对立法的社会需求等方面开展研究，从而为编制立法调研项目库和年度立法计划提供科学依据，使得立法选项和立法决策能够紧密地契合社会发展实际，真实地反映客观规律，及时地回应社会呼声，促进立法质量的不断提高。

    （二）围绕加强立法的实效性，着力完善法规起草、调研、审议和沟通协调机制

    加强立法的实效性，就是要使制定出来的法规“立得住、行得通、切实管用”，发挥好法的指引、评价、预测、教育、强制等功能。具体到工作层面，就是要求在立法工作机制建设中树立精细化立法的思维，以解决我省地方实际问题为导向，完善法规起草、调研、审议等机制，注重法规的可操作性和可执行性，确保法规更好地“识民情、接地气”，在实施中有效“落地”。

    一是实行精细化立法。习近平总书记强调，不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。这就要求我们改变过去相对粗略的立法模式，在立法工作中引入精细化的理念和思维，走精细化的立法道路。全国人大常委会法工委也明确提出，“要提高立法质量，继续朝着精细化立法的方向努力，积极推进科学立法、民主立法。”实行精细化立法，要从立法过程和立法内容两个方面着手，建立健全符合精细化立法要求的立法工作机制。立法工作流程方面，要改进立法的立项、起草、调研、审议工作机制，在立法过程中做到细致、具体、周到、严格；立法内容方面，要减少地方性法规中重复上位法和宣誓性、授权性、兜底性条款，减少自由裁量权的设定，从实际出发，对权利义务进行精细化的规定，使得法律规范在细节上经得起推敲，增强针对性和可操作性，实现公平合理、有效管用、精益求精。

    二是健全立法起草机制。不断改进法规起草机制，充分调动和发挥各方能力和优势，形成法规起草的工作合力，为提高立法质量打好基础。要全面推行法规草案起草小组制度，普遍实行由省人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会，省政府法制办公室、有关部门，省人大代表及专家学者共同参与的法规草案起草小组制度，构建“立法工作者、实际工作者、专家学者”三结合的起草模式，并完善委托起草工作机制，选择专业性较强的法规项目委托专家研究起草，防止部门利益法制化倾向，提高法规草案起草工作质量。

    三是改进立法调研机制。创新调研方式方法，提高调研的实效性，根据立法项目的特点和需要来确定立法调研的形式和范围，避免立法调研的程序化、形式化倾向。认真落实《关于加强立法调研统筹协调工作的实施意见》，在充分沟通协调的基础上拟定法规起草、先行审议和统一审议各个阶段的调研工作方案，合理确定调研的时间、方式、地点、对象和内容，减少重复调研。同时，不断健全省人大常委会组成人员参与立法调研工作制度，使其提前熟悉情况、提高审议质量。

    四是完善法规审次制度。在目前实行“二审制”基础上，综合考虑法规草案的难度、社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”和“三审制”的运用，保障常委会组成人员有充分的时间进行调查研究，保障法制委员会有充分的时间进行统一审议。要推行法规草案审议辩论制度，对常委会组成人员对法规草案中的一些重大问题存在较大分歧意见的，应当召开联组会议或全体会议进行辩论，让不同观点、意见进行充分的交流和碰撞，提高审议深度。要推行个别条款表决制度，常委会组成人员对拟交付表决草案中的个别条款有重大分歧的，可以先就该条款单独表决，更好地促进立法决策的科学性。

    五是加强立法沟通协调。按照十八大提出的“加强立法工作组织协调”的要求，不断健全立法的沟通协调机制，整合各方资源，形成立法工作的整体合力。一要深化横向沟通协调，完善省人大常委会法制工作委员会与省政府法制办公室的沟通协调工作机制，及时通报、磋商、研究立法工作中的重大问题，协调落实立法计划的组织实施。二要完善人大内部沟通协调，加强省人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会之间的沟通协调配合工作机制，提高法规立项、起草、调研、审议工作质量和效率，推动立法重大问题的协商解决。三要健全纵向沟通协调，坚持省人大常委会与杭州、宁波、景宁两市一县立法工作联席会议等制度，保证立法工作的有序、协调、高效运转。

    六是落实立法技术规范。严格执行《浙江省地方性法规草案起草指引》和《浙江省地方立法技术规范》，在立法体例结构上，要以问题引导立法取代结构完整的常规立法形式，推行“一事一法”的立法体例，抓住“关键的那么几条”，走“小而精”的道路，需要几条规定几条，切实改变“大而全”、“小而全”的状况，切实提高立法的针对性和可操作性。在立法内容上，要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，力求使法规确立的制度和设定的规范具体清晰、便于操作。在立法语言上，要准确、肯定、严谨、规范，力戒歧义，以严密周详的立法语言准确的表述和记载立法者的意图与目的，从而确保法规有效实施和普遍遵守，增强立法的实效性。

    （三）围绕增强立法的开放性，着力完善利益表达和协调协商机制

    任何立法都具有资源配置和利益再分配的功能。公共利益理论认为，立法属于人民，法律应当反映“公意”，代表全体人民或者最大多数人民的最大利益，“凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，那根本就不是法律”（卢梭语）。公共选择理论认为，立法领域是一个类似于经济交易的政治市场，理性的、自利的和追求效用最大化的个人和利益群体将通过各种方式交换对自己有利的法案，作为一种交易的立法实际上就是寻求“供给—需求”均衡的过程。因此，立法既是伦理问题，也是技术问题，立法的过程在本质上是不同社会群体利益博弈、权衡和选择的过程。为保证立法能够贯彻人民的意愿，防止立法的供需过程被不当操纵，出现立法失衡，导致社会利益部门化和部门利益法制化，就必须改进立法选择机制，使立法成为开放的公共选择过程。张德江委员长在全国立法工作会议上指出，要“进一步健全民主开放包容的立法工作机制”，“完善法律起草、审议的协调协商机制，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧”，正是对推进立法的民主化，完善利益表达和协调协商机制提出了明确要求。

    一是完善社会公众参与机制。主要形式就是拓宽公众参与立法渠道，提高立法工作透明度，让人民群众更多地参与立法，让人民群众的意见更多地反映到立法中。要深入推进开门立法机制，进一步完善立法建议项目公开征集意见、法规草案公开征求意见、审议意见公开、公民旁听立法会议制度等制度，探索运用微博、微信等新媒体，使公众掌握地方立法动态更快捷。要进一步深化社会公众意见评估、处理和反馈机制，改进吸收采纳和回应社会公众意见工作，重视公开征集意见的反馈，充分调动公众参与立法的积极性。要建立健全立法基层联系点工作制度，发挥联系点扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，不断扩大人民群众对立法活动的有序参与，使立法更好地集中民意、汇聚民智、凝聚共识，更好地发挥立法在公平分配利益、妥善化解纠纷、维护社会和谐、促进经济发展方面的积极作用。

    二是健全借助社会力量机制。由于个体的分散性和法律知识的局限性等因素，公民个人在民意表达上可能存在不准确、不全面、不到位等问题，需要有中间组织或机构对民意进行收集、整理，发挥聚合利益、梳理利益、表达利益的作用。因此，在扩大公众直接参与立法途径的同时，还应当健全社会力量参与立法的机制，从而更好地在立法过程中开展利益表达和协调协商。要加大省内外科研院校、行业协会、社会团体等社会机构参与立法工作力度，通过课题研究、立法评估、专题论证或者直接参与立法活动等形式，进一步规范、引导社会机构参与立法工作。要进一步发挥立法研究机构作用，建立浙江省地方立法研究中心，就立法工作遇到的具体问题或者立法基础理论、立法工作体制机制、具体社会问题等开展相关研究，提出立法对策或者建议。要进一步完善地方立法专家库制度，发挥好地方立法专家库的智囊作用，同时，探索在高等院校和科研院所建立立法咨询基地，提高专家学者在立法论证、咨询，课题研究，立法评估工作中的参与度和实效。要建立立法工作购买服务制度，对法规草案起草、专项问题研究、语言文字审校以及报批法规合法性审查和规范性文件备案审查等事项，向社会购买服务。

    三是强化发挥人大代表作用机制。人大代表直接来自于人民群众，是各个行业、各个领域的精英，也是党和政府与人民群众的桥梁。发挥人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛汇集民智的优势，对于完善利益表达和协调协商机制具有重要意义。要落实人民代表大会立法机制，每年选择一到两件关系全省地方经济发展大局和人民群众切身利益的法规草案，提交代表大会审议通过，充分发挥人民代表大会的立法职能。要加强对代表提出议案工作的指导和协助，把审议代表议案、办理代表建议同制定和修改法规紧密结合起来。要认真执行《关于省人大代表分专业有重点参与立法工作的若干规定》，建立健全代表分专业有重点参与立法工作制度，根据立法项目的内容和特点，结合代表专业特长及履职条件等情况，确定部分代表为相关立法项目的重点参与代表，并采取专人联系、定向服务等措施保障落实，充分发挥代表的专业优势和特长，增强代表参与立法的实效。

    （四）围绕增强立法的协调性、及时性、系统性，着力完善评估、清理和备案等机制

    地方立法和国家立法整体上是一个完整的系统，必须注重体系化，强调协调性和系统性。同时，法律的稳定性与调整对象的变动性之间存在永恒的矛盾，法律体系作为一个开放的、不断发展和完善的体系，必须根据经济、政治、社会、文化各方面的要求及时作出修正和补充，立法的及时性尤显重要。

    一是完善立改废并举工作机制。由于历史原因，过去立法的主要任务是“立”，解决无法可依的问题。法律体系形成之后，提高法律质量、解决法律滞后性问题成为了主要任务，法律法规的“改”和“废”将扮演更为重要的角色，而且地方性法规解决的问题更具体，受上位法变动影响大，修改和废止的任务更艰巨。因此，要从立法工作新起点出发，适应当前立法任务繁重、各方面立法要求迫切的实际情况，综合运用制定、修改、废止等手段，做到多种方式衔接协调，及时制定适应新时期的法规，及时修改和废止不适应经济社会发展需要的法规，特别是一些制定年代较早、已明显不适应我省全面深化改革需要的法规，保障法律体系的科学和谐统一。

    二是建立健全法规实施情况报告和立法评估评价机制。研究评估法规的实施情况，提出进一步完善法规的意见建议，是增强立法的协调性、及时性、系统性的重要手段。要建立法规实施情况报告制度，在法规实施一段时间后，由法规确定的实施主体就法规主要制度的实施情况、实施效果、实施中存在的问题以及立法完善建议等向省人大常委会作出专题报告。要推进立法评估工作的制度化和规范化，积极开展立法后评估，就法规是否具有针对性和可操作性，是否抓住了经济社会发展中的突出矛盾和问题，法规实施后有哪些成效和不足等问题进行跟踪、调查和评价，提出进一步完善的建议。同时，还要开展立法中评估工作，在法规草案审议通过前进行表决前评估，综合考量、预测法规出台后将对经济社会发展产生的影响以及实施效果等，科学决策法规的出台时机。

    三是强化法规清理和备案审查机制。在法治建设的起步阶段，立法在一定程度上存在部门化倾向和应时应急的特征，法律体系不协调的问题客观存在，需要及时进行梳理清理。同时，全面深化改革对立法工作又提出了许多新要求，对现有法律法规进行清理，确保法律体系内部和谐统一并能够适应经济社会发展需求，将是今后一段时期立法工作的重点内容。要认真贯彻《浙江省地方性法规清理工作若干规定》，推进法规清理工作的常态化，根据全国人大的部署或者经济社会发展情势，及时启动地方性法规清理工作，并提出修改、废止的建议。要进一步完善备案审查工作机制，加强督促报备工作，组织开展有重点的主动审查，加大审查纠正工作力度，维护法制统一。

    （五）围绕强化人大主导作用，着力完善常委会组织制度和运行机制，加强立法工作队伍建设

    “尚贤者，政之本也”，“为政之要，莫先用人”。加强立法机关和立法干部队伍建设，培养高素质的立法工作人才，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务。党的十八大指出，要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。因此，必须完善省人大常委会的组织制度和运行机制，加强立法工作队伍建设，才能发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，不断提高我省地方立法质量。

    一是提高常委会组成人员履职能力。完善相关制度，进一步明确人大常委会委员和专门委员会委员的任职资格、选任程序、工作职责、任职保障等。推行常委会组成人员的“专职化”制度，逐步提高专职委员的比例。要提名和选举更多的精通法律、经济、财政知识的专业人士担任省人大常委会委员和专门委员会委员，并增加中青年委员的比例，逐步优化委员的知识结构和年龄结构。通过组织常委会组成人员参加立法调研等立法活动，邀请专家学者针对法规审议内容以及立法背景、立法趋势等举办法制讲座，开展法律知识培训等形式，增强常委会组成人员对拟审议法规的感性认识，提高审议能力。

    二是提高立法工作者综合素质。把立法干部队伍建设放在我省社会主义民主法制建设的基础地位来抓，坚持在省委的领导下，全面规划和加强立法工作机构及队伍建设，有目标、有重点、有步骤地推进实施。要按照“做合格立法人，当好参谋助手”的要求，通过培训进修、挂职锻炼、考察学习、交流任职、引进人才等多种形式，不断提高立法工作者的业务能力和综合素质。要培养立法工作者追求真理、敢于担当的勇气和智慧，善于抓住立法中“关键的那么几条”，善于在“矛盾的焦点上砍一刀”。计划用5到10年时间，按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、清正廉洁的要求，打造一支由3-5名地方立法领军型专家、20名左右的地方立法骨干人才、50名左右的地方立法专业人才组成的立法队伍。

    三是加强立法工作机构建设。加强人大常委会立法工作机构建设，抓紧健全与立法工作任务相适应的机构，配齐配强专业人才，争取省人大常委会法工委人员编制达到30人，机构设置达到5个处室。同时，还可以探索建立立法辅助机构，成立专门的立法调研机构和立法征求意见部门，实行立法秘书或者专职工作助手制度，为人大常委会和专门委员会组成人员更好地履行立法职能提供专业服务。