地方立法工作机制改革创新的实践和思考

    自1988年获得地方立法权以来，截止2014年6月，宁波市人大及其常委会共制定地方性法规104件，废止31件，并对47件法规共进行了65次修改（修订）。根据宪法和立法法等有关法律规定的立法体制，较大的市的人大及其常委会立法可以分为“实施性立法”、“自主性立法”、“先行性立法”三种类型。除了根据本市实际需要对上位法作出具体规定之外，我市不少法规属于国家和省尚没有相关法律、法规规定的“先行立法”，以及属于本市地方性事务、国家和省不会进行专门立法的“自主性立法”，它们共同构筑了适合我市实际需要、与国家和省法律法规相配套的地方性法规体系，也为促进中国特色社会主义法律体系的完善，创造、积累了许多有益的经验。新形势下，地方立法要按照全面深化改革和实现国家治理体系、治理能力现代化的目标和要求，扎实推进立法工作机制改革创新，促进地方立法质量和工作水平不断提高。

    一、宁波人大地方立法工作机制建设的主要做法

    （一）“立法前”工作机制：稳步做好“立法准备”工作

    1、围绕发展大局，规划立法工作重点。我市从十二届人大开始制定本届人大常委会立法工作意见和立法规划项目库。立法工作意见和规划项目库的制定，坚持以中央和省、市委的重要政策文件为依据，以我市经济社会建设各领域中急需立法引领和规范的事项为重点，以历年市人大代表和社会各方面提出的立法建议为基础，确保立法规划与改革、发展、稳定的目标相一致。从实施情况来看，列入规划项目库的大部分项目均能在充分调研基础上列入年度立法计划。

    2、遵循急需先立，提高立项工作水平。根据2004年市人大常委会通过的《宁波市人民代表大会常务委员会立法计划制定办法》的规定，立法计划的编制工作包括征集、论证立法建议项目和拟订、通过立法计划草案等，体现了“立项”的科学化、民主化要求。立法计划的内容包括制定、修改、废止项目和论证调研项目两大类。从近几届立法计划的制定和实施情况来看，在遵循急需先立和保障立法质量的前提下，立法的数量总体上有所减少，本届任期的前三年，每年新制定或者修改、废止的法规约四至五件。

    3、实行起草指导，明确起草工作职责。2003年市人大常委会主任会议通过了《法规起草指导小组职责》，决定凡列入常委会年度立法计划制定和修订的法规项目，均应建立法规起草指导小组。指导小组组长由市人大有关专门委员会或者常委会有关工作委员会负责人担任，市政府法制办和起草部门负责人参加，并可邀请若干专家参加。指导小组承担研究和协调法规起草中的重要问题并督促起草部门按时完成起草任务等职责，但不代替起草部门的工作。

    （二）“立法中”工作机制：不断推进科学立法、民主立法

    1、推进初审工作制度化。2005年，市人大常委会主任会议通过了《关于法规草案初审工作的规定》，加强了我市法规案初审工作的制度化，明确了初审工作应当把握以下重点：一是立法的必要性；二是立法内容的合法性；三是立法内容的可行性，并要求初审机构对有关方面在主要问题上的不同意见及协调情况、有无需要研究的重大问题、是否列入常委会会议议程的意见以及对法规草案修改补充的具体意见等向主任会议报告。

    2、提高统一审议质量。自市十二届人大开始，法制委员会聘请了专家学者、法律界知名人士作为咨询员，十三届、十四届还建立了基层立法工作联系点制度。为了保障人大常委会和各专门委员会依法履行职能，制定了立法听证规则、法规草案征求意见工作制度、立法技术规范等工作制度。近年来，对非机动车管理、学校安全、公共汽车客运、征收集体所有土地房屋拆迁等7件地方性法规草案共举行了8次立法听证会。统一审议阶段科学立法、民主立法工作取得了一定成效，为立法质量提供了有力保障。

    3、探索改进常委会会议审议制度。自立法法实施以来，市人大常委会对大多数法规案实行“二审制”（包括制定和修订两种情况）和“一审制”（包括部分修改和废止两种情况），对个别涉及重大事项或者存在较大分歧意见的法规案，实行“三审制”（如2009年对《宁波市住宅小区物业管理条例》的修订）。对于“二审”、“三审”的法规案的审议周期，近年来均实现“隔次审议”，使审议周期延长至四个月，便于全面深入地开展调研工作，提高立法质量。

    （三）“立法后”工作机制：积极探索，取得初步成效

    从2007年开始，法工委会同有关工委对我市城市供水和节约用水管理、学校安全、市政设施管理、象山港海洋环境和渔业资源保护等8件法规开展了立法后评估。立法后评估采用主管部门执法评估与委托专家学者评估相结合，向人大代表、基层联系点征求评估意见与向社会公众公开征求评估意见相结合，并通过现场考察、实地走访和召开有关方面座谈会，对法规实施的现实环境状况、成效、存在的问题以及法规中不适应客观实际发展变化的内容，作深入调研，为常委会启动立法修改、废止程序提供重要参考依据。近年来，经过评估，已有3件法规依照法定程序废止，其他几件法规已做了相应修改或者已列入立法修改计划。

    二、当前我市地方立法工作机制存在的主要问题

    （一）立法项目来源途径比较狭窄，立项条件和标准的可操作性不强

    尽管我市地方立法已将广泛、公开征集立法建议项目作为立项民主化程序的重要内容，但从征集立法建议项目的实际情况来看，多元化立项来源途径的实施效果不明显，过多依赖政府部门的倾向容易导致在立项阶段就存在“部门利益色彩”。立项条件和标准过于原则，缺乏可操作性，是立项机制的又一大缺陷。除了“合法性”因有上位法的明确依据可供操作，各方面基本上不会存在异议之外，对于“必要性、可行性”的理解，往往存在争议。在立项条件和标准不够明确、具体和具备较强可操作性的情况下，立项论证容易沦为“立项协商”，协商过程中的主观随意性和“长官意志”，也容易损害立项的科学性和权威性。

    （二）起草方式呈现单一化，起草过程中的“部门利益色彩”仍然较为明显

    起草工作机制存在的主要问题是起草方式的“单一化”，市人大各专门委员会几乎没有承担过直接起草任务。由政府部门起草的法规草案，往往具有明显的“部门利益色彩”，主要表现在：对主管部门的职权规定得较为明确、细致、全面，对其应承担的职责规定较为模糊、粗糙或不作规定；强化管理中的命令、处罚和强制措施，忽视服务和指导职能，造成公民权利和义务之间不对等；偏重对本部门有利益的管理事务，推卸管理难度大又无“利”可图的管理事务等。由于缺乏有效规范和严格落实，法规起草指导小组对起草工作难以实施有效的监督，容易流于形式。

    （三）立法审议工作机制的科学化、民主化水平需要进一步提高

    首先，初审工作还不够深入。从我市历年实际情况来看，法规案经市政府常务会议讨论和原则通过后提交市人大常委会审议的时间离市人大常委会会议审议时间不足一个月，有的甚至连半个月都不到。有关专门委员会因准备时间不足，对法规案的初审往往难以深入，难以发现法规案存在的深层次的矛盾问题，影响了初审的质量。

    其次，统一审议的民主化、科学化工作机制有待完善。在统一审议阶段，社会化、民主化、科学化的意见征集、吸纳、决策机制没有充分发挥作用，导致草案的修改质量在很大程度上取决于审议机构经办人员的工作能力和水平。调研论证的面还不够广，意见征集及反馈的渠道需要拓宽。公民与立法机关之间的互动机制尚不健全，立法机关回应公民意见的积极性有待提高。

    再次，立法机关组成人员在会议审议中的主体作用需要加强。由于政府提交法规案的时间与人大常委会安排会议审议的时间间距过短，部分组成人员缺乏事先对草案的认真细致的审阅，缺乏对法规案涉及问题进行全面、深入的调研，致使审议发言和提出意见的质量受到影响。

    （四）立法后评估、执法检查和法规清理工作未形成长效机制

    对市人大及其常委会自行制定的地方性法规实施后的绩效评估、执法检查、法规清理工作尚未形成常态化、制度化，立法机构与执法部门之间的日常联系、沟通不够积极，对一些法规的实施情况和法规本身存在的问题了解不够。这些情况不利于根据客观形势发展要求及时对现行法规进行修改或者废止，影响了法规实施的效果和立法质量的进一步提高。

    三、地方立法工作机制改革创新的思考

    十八届三中全会提出，“要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”、“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径。”这是从全面深化立法工作改革创新的层面，对完善科学立法、民主立法工作机制，提高立法质量，提出的明确要求。推进地方立法工作机制改革创新，应当成为当前地方立法机关的重要工作目标和任务。

    （一）完善立项工作机制，增强立项论证的科学性、权威性

    立项机制的改革，要从拓宽立项来源途径入手，围绕立项的具体标准和程序，建立和完善立项标准体系，推进立项论证的民主化、科学化。

    1、拓宽立项来源途径。要充分发挥立法机关在立项阶段的主导作用，“激活”立法机关各专门委员会主动作为立法建议主体的日常职责，主动、积极开展立法项目的调研、收集工作。建立日常性的、常态化的立法建议收集和调研工作机制，各专门委员会平时应当亲自深入社会基层和广大代表、群众之中调研、收集各领域、各方面立法建议，积极履行自身提出立法建议的职责，而不是等待、依靠政府部门“送米下锅”；专门委员会和立项工作机构对于人大代表、社会公众提出的立法建议，应当进行耐心细致、周密深入的调研，理解其中的含义、意义和深厚真切的现实背景之后再作决定，而不是草率地认为其不具备立项条件。

    2、完善立项的标准体系。建立立项的合法性、必要性、可行性、优选性标准体系。合法性标准包含两层含义：立法项目应当属于本级人大及其常委会立法权限范围；立法项目不得同上位法相抵触。必要性标准主要解决地方立法与上位法、同位法、下位法之间重复的问题增强。可行性标准主要解决立法项目是否成熟的问题。优选性标准主要解决在众多具备合法性、必要性、可行性标准的立法建议项目中予以优先选择的问题，基本原则是“急需先立”。

    3、增强立项论证的科学性、权威性。立项工作机构应当成立“立项论证工作组”，由有关专门委员会成员、政府法制办和有关部门负责人、立法事项涉及的利益关系人代表、人大代表、相关领域专家等组成，共同展开对立法建议项目的论证；立项工作机构还要将进入论证程序的立法建议项目向社会公开，征求社会各界的意见，针对论证过程中产生的争议和问题，开展相应的实践调研活动，广泛听取各方面意见。建立立项论证监督机制，立项论证报告要提交人大常委会会议审议，并向社会公开，接受有关方面监督；建立立项后的绩效评估机制，立法建议项目获得论证通过、进入立法程序后，通过对法规草案的审议、法规实施后的评估等途径，对立项工作开展“回头看”，对立项绩效作进一步的评价、考查、检验。

    （二）推行合作起草，实现地方立法起草方式的多样化

    起草方式的改革实质上是一次深层次的立法体制机制的改革，只有充分发挥立法机关在起草阶段的主导作用，才能从根本上实现起草方式改革的目标。具体改革路径是：以合作起草为原则，实行起草方式的多样化。合作起草是指以立法机关为主导，由立法机关工作机构、政府有关部门、社会组织、专家学者和其他社会相关人员参加，建立立法起草小组，在充分调研和论证的基础上，共同完成草案的起草工作。在遵循合作起草原则的基础上，实现地方立法机关直接组织起草、授权政府组织起草、委托有关单位起草、一定数量的人大代表或人大常委会组成人员共同起草相结合的地方立法起草方式的多样化。

    （三）完善审议工作机制，提高立法审议的质量和水平

    1、改善初审工作

    改善初审工作需要处理好两大关系，即初审与统一审议的关系；初审与立法提案的关系。

    首先，要明确界定和划分初审与统一审议的职责。从审议的内容和标准来说，初审是从立法的必要性、立法内容的合法性和可行性等方面进行审议，同时，还要提出本委员会对该法规案是否列入人大或者常委会会议议程的意见以及对法规草案修改补充的具体意见等。统一审议则是在征集、汇总各方面对草案提出的意见和建议的基础上，对草案进行审议修改，虽然在审议修改中也要遵循合法性、可行性原则，但此时的合法性、可行性审议，不同于初审阶段针对法规案是否列入审议议程，在总体上对法规案及其主要内容的合法性、可行性所做的审议，而是针对草案具体条款内容和各方面意见、建议的合法性、可行性审议。

    其次，要处理好初审与立法提案的关系。为了保证有关专门委员会有充足的时间开展对法规案的调研论证，有必要对现行的立法计划工作机制进行改革，即立法计划不再是对立法提案的时间进行计划，而是在有关专门委员会对立法提案进行初审的基础上对人大及其常委会会议审议的时间作出计划安排。这样一来，初审工作就不仅不会受立法提案时间的牵制，而且成为了制定立法计划的直接依据，实质上是将原来立法计划制定过程中的“立项论证”环节与立法计划实施过程中的“初审”环节合二为一，原来制定立法计划时向立法提案主体征集“立法建议”，也要改成向提案主体征集“立法议案”。这种将“立项”与“初审”合一的改革，必然会促使有关专门委员会全面深入地开展对法规案的相关调研论证工作，从而保障初审工作的质量。

    2、提高统一审议的民主化、科学化水平

    在科学界分统一审议与初审工作职责界限的基础上，统一审议工作应当将重心转移到征集、研究各方面对法规草案意见和建议上来。具体来说，要围绕加大立法信息的社会公开力度和提高立法工作的公众参与效果，着重从以下几方面制度建设入手，强化统一审议的民意基础：一是扩大法规案立法信息公开的对象，不仅公布草案，也要公布草案说明、审议意见、立法依据、修改情况等，使公众对法规草案、审议情况和立法背景有一个整体认识和把握；二是拓宽法规案立法信息公开的途径，综合运用公共新闻媒体、社会公共场所、公共机构宣传和传播公共信息的优势，发挥人大代表联系所在地群众的作用，将征求对法规草案的意见和建议的通告，及时传递到广大人民群众中；三是建立法规案动态化社会调研机制，除了发布通告向社会公众公开征求意见和建议外，还要通过座谈会、听证会、新闻发布会、调查问卷、实地考察、特定对象走访、接待群众来访、委托无利益关系的社会中介机构开展专题调研和立法风险评估等途径，征求和听取各方面的意见和建议，实现社会调研的常态化、长效化；四是建立法规案社会化互动交流机制，积极引导、鼓励利益关系人和社会公众表达真实的利益主张和愿望，对于利益关系人和社会公众提出的意见和建议，要在汇总后及时向社会公布，并根据需要对意见的吸纳情况以及不吸纳的理由等进行说明，通过沟通、交流，促进社会认同，达成社会共识。

    3、充分发挥立法机关组成人员在立法审议中的主体作用

    一是改革市人大及其常委会会议审议前的“立法准备”工作机制，保证组成人员有充足的准备时间对列入会议审议议程的法规案事先进行审阅、开展必要的调研；

    二是建立组成人员履职培训和履职考核制度，增强组成人员审议的责任主体意识和能力。在每届人大及其常委会任期之初，应当对组成人员进行人大制度和立法工作基本知识的必要的、系统的培训。对组成人员在会议期间的审议情况和审议发言，应当如实记录，由发言人签字确认，并将发言的数量、质量作为评价、考察组成人员履职意识和能力的重要标准。

    （四）健全立法质量监督工作机制，推进立法后评估、执法检查和法规清理工作的常态化、制度化

    每年选择若干本级地方性法规开展执法检查、立法后评估，并建立立法后评估、法规清理工作制度，提高立法后评估、法规清理工作的主动性、权威性、实效性。

    为了增强立法质量监督的工作效果，加强各种监督方式之间的联系、沟通和衔接，也是十分必要的。立法后评估、执法检查和法规清理各有其侧重点和不同的角度，需要在监督的资源、效力上实现“合作”，促使监督效果最大化。可以采用“评估检查型清理”方式，即以法规清理为目的，开展立法后评估、执法检查，对现行法规的实施效果和各项制度设计的合法性、合理性、可行性等进行全面评估、检查，发现立法质量上存在的问题，适时启动立法修改或者废止程序。同时，可以采用“清理型评估检查”方式，即在开展法规清理过程中，对于需要进一步调研的问题，通过开展必要的立法后评估、执法检查，进行深入的实践论证，为清理工作提供依据，增强法规清理的科学性、权威性。