坚持“五个结合”提高立法质量 为改革发展保驾护航

    党的十八届三中全会贯彻落实十八大战略决策，在对全面深化改革作出部署的同时，明确提出建设法治中国的目标任务。法治在改革发展进程中的地位更加突出，作用更加重大。立法是法治的基础和前提。在全面深化改革进程中，必须重视发挥立法的重要作用，通过立法引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，确保各项改革在法治轨道上有序推进。地方立法是我国立法体制的组成部分，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要内容。面对改革开放和现代化建设的新实践、经济社会发展的新任务、民主法治建设的新进程、人民群众的新期待，我们要进一步理清工作思路，调整工作重心，加强工作创新，提高工作质量，使地方立法充分适应改革发展要求，更好地发挥在中国特色社会主义事业中的引领和推动作用。

    一、坚持立法决策与改革决策相结合，通过法律制度设计贯彻落实党的路线方针政策，确保重大改革于法有据

    在我们国家，党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的路线方针政策和重大决策部署，既是经济社会发展的指导思想，也是法律制度的精神所系、精髓所在。开展立法工作，必须坚持围绕中心、服务大局，在改革开放和现代化建设全局中去筹划，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，善于通过立法程序把党的主张和人民意志统一起来，形成全社会一体遵循的活动规范和行为准则，用法律手段保障和推动党的路线方针政策和决策部署的贯彻落实。通过加强立法工作，实现各项工作法治化，为保证党领导人民有效治国理政提供制度保障。这既是从立法上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用的客观需要，也是党坚持依法执政，坚持在宪法和法律范围内活动，用法律手段推进改革、引领发展，解决经济社会发展中问题的必然要求。

    中央强调，凡属重大改革都要于法有据，先立后破、有序进行，在法治轨道上推进各项改革。这就明确，法既是实施改革的前提，也是改革的保障；只有坚持立法先行，才能做到依法改革。因此，在立法工作中，要打破过去的一般惯性思维，不仅要注重通过立法把成熟的经验和做法予以固化，而且要更多地考虑立法的主动性、能动性、前瞻性，尽可能地根据改革需求先行一步。重大改革决策出台后，相关立法要注意及时跟进，尽快将改革决策转化为法律规范，进而再依法落实改革举措。比如，为贯彻十八届三中全会关于“废止劳动教养制度”部署和“单独两孩”政策，我省及时启动立法程序，于去年底和今年初相继废止了《安徽省劳动教养实施条例》、修改了《安徽省人口与计划生育条例》；为落实关于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”的要求，去年底制定了《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》、《安徽省人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告及满意度测评办法》，今年又制定了《安徽省人民代表大会常务委员会关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》等，同时还及时启动了《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》的修订工作。

    二、坚持法制统一与地方特色相结合，立足地方立法定位和特点，发挥地方立法应有效用

    维护法制统一是开展立法工作的根本原则，也是推进法治建设的基本要求。地方特色是地方立法的生命所系、价值所在。只有按照宪法法律的原则和精神实质，紧密结合地方实际，突出地方特色，地方立法才有生存之基、立足之本。依照宪法法律规定，地方立法应当在不与上位法相抵触的前提下，根据本行政区域的具体情况和实际需要进行，其范围主要包括三个方面：一是为执行法律、行政法规的规定，根据本行政区域的实际情况作具体规定，即所谓实施性立法；二是属于地方性事务需要制定地方性法规，即所谓自主性立法；三是国家专属立法权之外的其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规，即所谓先行性立法。从根本上说，地方立法前两个方面的功用主要体现在对国家立法的补充和细化上。这是因为，由于我国地大物博、幅员辽阔，各地情况千差万别，国家立法主要是就一些全局的、共性的事项进行规范，很多时候需要地方结合本地实际作出有针对性的、易于操作的具体规定，以保证法律规范及其精神在本行政区域得到有效贯彻落实。从这个意义上讲，即便是主要针对地方事务的所谓自主性立法，从法律制度建设全局的角度来看，也可以说是为了弥补因国家立法不能顾及所带来的规范缺失，是对国家整体立法的补充和延伸。地方立法第三个方面的功用则主要体现在试验、探索上。这主要是由于我国经济社会正处在快速发展时期，在有些方面因时机、条件尚不成熟，还不宜制定全国统一适用的法律规范，需要在地方先行探索。也正因权限由法律赋予、范围由法律界定，地方立法的空间可以说是“有限的”；而同时，各地的具体情况和实际需要则是千差万别、不断变化的，从这个意义上又可以说地方立法的空间是“无限的”。地方立法只有把握好自身的定位和特点，才能找准着力之处、作为之地。

    在维护法制统一方面，我省明确提出了“依法立法”的立法工作原则，实践中着重把握好以下几个方面：一是在立法权限上，严格依照宪法法律规定，不染指属于国家专属立法权的事项。二是在法规内容上，坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触。特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上，不突破法律、行政法规的规定。三是在立法程序上，严格按照有关法律和我省立法条例规定的程序进行。四是注意与相关部委规章相衔接，本省的地方性法规之间保持和谐一致，不相互冲突。五是按照立法权限和程序，加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作。在突出地方特色方面，注重从安徽省情和发展阶段性特征出发，把改革开放和现代化建设的丰富实践作为立法的客观依据，创造性地开展立法工作，使制定的法规充分反映安徽区域特征和改革发展进程。在制定实施类法规时，坚持不照搬照抄上位法条文，主要针对实际需要解决的问题，在细化、深化、补充、延伸上下功夫，同时加大地方事务的自主性立法工作力度，注重发挥地方立法先行先试作用。正是坚持秉承“不抵触、有特色、可操作”的立法理念，多年来我省在防震减灾、规范性文件备案审查、工业企业技术进步、矿山地质环境保护、预防职务犯罪、促进示范区发展等方面制定了一大批具有安徽特色、乃至在全国地方立法中居于领先地位的法规。去年以来，在林权管理、专题询问、“一府两院”工作人员任前审查和任后监督、治理超限超载等方面率先立法，还在全国范围内首次通过立法确立村民理事会的法律地位，通过立法赋予黄山风景区管委会经批准设立综合执法机构，相对集中行使行政处罚权等。随着改革的全面深化和法治的不断推进，地方立法任务会更加繁重。只有真正把“不抵触”和“有特色”有机结合起来，坚持在法治的框架下积极探索实践，地方立法才能不断适应形势发展要求，更好地发挥作用。

    三、坚持宏观设计与具体操作相结合，注重针对问题立法，增强法律规范的可执行性

    立法是一门科学，是制度上的顶层设计，具有自身的规律和特点。同时，法律的生命力在于实施，立法的最终目的在于所立之法得到应用。法律规定如果没有可执行性和可操作性，“立而难行”，就只能成为摆设和花架子，其引领和推动作用的发挥也无从谈起。习近平同志反复强调，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。这就要正确处理法的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，不仅要注重从宏观层面进行制度设计，更要注重立足实际，针对问题立法、立法解决问题。比如，在立法项目的选定上，要着眼改革发展所需，坚持以解决问题为导向，敢于涉险滩、啃硬骨头，着力聚焦关系改革发展稳定大局、群众切身利益和社会普遍关注的事项；在立法模式和体例上，不贪大求全，需要几条就规定几条，能具体则尽量具体，重在务实管用；在具体制度设计上，既要精雕细刻，准确反映客观规律，科学合理协调利益关系，又要适度前瞻地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行预先设防和引导；在立法时效上，要针对实践中的迫切需要，果断启动立法程序，适时出台相关法律法规予以规范和引导，使法律制度能够充分反映经济社会发展的现实需要，及时回应人民群众的迫切期待，更加有效地发挥作用。

    多年来，地方人大在立法工作中始终注重结合地方实际，紧扣现实需要，有针对性地解决实际问题，力求制定的法规务实、管用、好操作。我省去年制定的《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》，仅有19条，着重针对询问专题的确定、询问的重点、询问的主体、询问的对象、询问的交办和跟踪督办作出规范，并明确规定列席会议的省人大代表可以进行询问，省“一府两院”负责人应当到会回答询问，既简明扼要、具有很强的针对性，又便于操作。去年修订《安徽省关于律师执业的若干规定》，针对普遍存在的律师取证难问题，在全国第一个通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度，更好保障律师依法执业、保护当事人合法权益。今年制定全国第一个治理超限超载的法规《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》，针对超限超载对人身财产安全和公路设施的严重损害，在法律框架内对法律责任及处罚措施从严作出规定，体现重典治乱的要求，着力增强法规的实效性。当前，法治地位日益凸显。越是强调法治，越是要提高立法质量。法律规定是否具有可执行性和可操作性，管用不管用，已经成为衡量立法质量高低的重要标准。针对问题立法，立法解决问题，必将成为广大立法工作者的共同追求。

    四、坚持立、改、废、释相结合，全方位推进立法工作，提高立法的协同性和系统性

    各部门、各层次的法律规范相互衔接、协调一致，是发展和完善中国特色社会主义法律体系的基本要求。坚持立、改、废、释相结合，全方位推进立法工作，是保证各项法律制度统筹协调、形成合力的基本路径。就地方立法而言，要注意把握好以下几个方面：一要因时“立”法。一方面，要抓紧制定法律配套法规，这其中既有法律提出明确要求的，也有为了保障法律更好地实施，结合本地情况予以细化的；另一方面，要根据改革发展要求及时制定规范地方事务的法规，更加有针对性地解决地方实际问题。二要适时“改”法。既要注重及时修改与上位法不一致、与改革发展不适应的法规，同时还要考虑对法规中与部门规章不够衔接、与本地相关法规不够协调的规定进行修改。在全面深化改革和完善法律体系进程中，地方立法尤其要注意防止出现因上位法修改所带来的相抵触或者不一致问题。要把法规修改摆在更加重要的位置，并逐步建立法规清理的常态机制。三要及时“废”法。对于一些明显不适应改革发展要求、实际上已不适用的法规要及时予以废止。“过时”的、“无用”的法规已经无异于“劣法”，不仅起不到任何积极作用，反而会有损法制的权威和尊严，必须及时作出处理。四要加强“释”法。对于法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的，要更多地通过立法解释的方式作出处理。

    总体来看，各地人大在立法中都能够坚持立、改、废相结合，释法则普遍运用的较少。截至目前，我省共“立”法250余件，“修”法240余件次，“废”法近60件。在法规清理方面，省人大常委会分别于1997年（根据行政处罚法）、2001年（根据农村税费改革需要）、2002年（根据加入世贸组织需要）、2004年（根据行政许可法）、2006年（根据行政许可法）、2010年（根据形成中国特色社会主义法律体系要求）、2011年（根据行政强制法）、2012年（根据行政审批改革），先后开展了8次法规集中清理，在全面梳理的基础上分别以“一揽子”方式对有关法规进行修改，有力促进了立法与经济社会发展相适应，维护了法制统一。对于法规解释工作，我省立法条例专章予以规定，常委会主任会议还制定了相关工作文件，但实践中这项工作开展的不多。今后，将根据需要加强“释”法工作，切实做到多种立法形式并举，增强立法的针对性、及时性、系统性，进一步提高立法的总体成效。

    五、坚持探索实践与制度创新相结合，不断完善科学立法、民主立法机制，提高立法工作水平

    提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。多年来，地方人大在科学立法、民主立法方面进行了持之以恒而富有成效的探索，形成了许多好的经验和做法。从安徽来看，我们始终注重建立并不断完善民主开放包容的立法工作机制，1996年7月就通过立法对法规草案公开征求意见作出规定，2000年4月起开始将法规草案在互联网上公开征求意见，2003年将五年立法规划草案向社会公布征求意见，2009年在地方人大率先建立记者旁听法规案统一审议制度，2012年专门召开新闻发布会，面向社会公开征集立法规划建议项目。近几年，进一步加强和改进法规草案公开征求意见工作，每件法规草案都在安徽人大网公布征求意见，并进一步扩大立法信息资料的公布范围，将法规草案的各次修改稿、修改情况说明等一并公布。与此同时，注重发挥人大代表、市县人大常委会和专家学者等各有关方面的作用。今年省人代会上，516名代表（占省人大代表总数的70%）提出大气污染防治方面的立法议案、建议86件（这是前所未有的），我们立即启动相关立法工作，由法制委员会、城建环资委员会和常委会法制工作委员会牵头起草，相关法规草案已于8月份提请常委会初次审议。为了规范立法活动，早在1985年4月就出台《制定地方性法规的规定》（这也是全国范围内较早制定的专门规范立法工作的地方性法规），2001年1月制定、2009年6月修改的《立法条例》，使我省地方立法制度得到进一步完善。另外，常委会主任会议还先后通过了《地方立法年度计划编制程序》、《法规批准工作的意见》、《加强和改进立法工作的若干意见》、《公开征集立法意见的评审和奖励办法》等10多件立法工作文件。目前，我们正在按照全面深化改革的相关部署和要求，研究制定立法协商协调、规范性文件主动审查、立法评估等方面的制度规范。

    坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，是立法工作的永恒主题，也是一项长期任务。尽管经过多年的探索实践，各地在科学立法、民主立法积累了不少经验，但毋庸讳言，实践中尚存在不少薄弱环节，相关制度机制还不够完善，实际效果也不够理想，需要进一步予以重视。从目前情况看，至少在以下几个方面还有待加强和改进：一是进一步拓宽立法参与渠道。各地近年来在扩大社会参与立法方面探索采取了不少方式方法，但从公民参与程度及意见建议质量等来看，与我们的初衷还有不小距离。应该说这与公布载体单一、公民积极性调动不够、相关机制尚不健全等不无关系。要改善这种状况，有许多具体工作要做，比如：进一步拓宽公布载体，扩大立法信息受众面；增加公布信息资料的范围，使公民能够全面了解相关情况，以利于提出更有针对性的意见；畅通意见反馈渠道，增加公民认同感等等。二是进一步发挥人大代表在立法中的作用。我国的人大代表来自方方面面、各行各业，具有很强的专业特长。由于实践中人民代表大会的立法权较少行使，代表在立法中的作用受到一定限制。为此，一方面要加强代表大会立法，更多地让代表直接参加立法活动；另一方面要不断丰富代表参与常委会立法的方式和途径，采取召开座谈会、论证会、协调会，寄送法规草案，邀请列席常委会会议，邀请参加执法检查、执法调研、立法后评估等多种举措，广泛听取代表的意见和建议。三是进一步加强立项论证工作。实践中，有些部门和单位对立项比较积极，但对立法具体工作重视不够，有的不能按时提出法规草案，或者提出的法规草案质量比较低，影响到立法进度。通过加强前期论证，把一些实际需要而且条件成熟的项目列入立法计划，能够保证立法工作有序进行，有利于提高立法的效率和质量。四是进一步强化制度创新。要善于总结实践经验，及时加以提升、固化，不断完善各个方面、各个环节的立法工作机制，细化工作举措，规范立法行为，为深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量提供更加坚实的制度支撑。