践行群众路线，做好地方人大立法工作

    践行群众路线，实行民主立法是做好地方人大立法工作的重要途径。为了使地方性法规在坚持法制统一性原则前提下充分反映人民群众的共同意愿、切实维护人民群众的根本利益，必须将贯彻群众路线贯穿于立法的全过程。我市人大常委会积极探索立法途径，努力推进民主立法、科学立法，不断提高立法质量，力争制定出具有鲜明地方特色，且具有较强的针对性和可操作性让人民群众满意的“良法”。

    一、民主立法始于立项

    反映人民意愿，维护人民利益，是立法工作的出发点和落脚点，从法规立项开始，就要充分发扬民主，集思广益，实现阳光立法。

    立法规划是指导立法工作的“准立法”。市人大常委会对编制五年立法规划工作高度重视，始终坚持围绕中心、服务大局,努力抓住事关经济社会发展和人民群众切身利益的重点、热点和难点问题确定立法项目。为了解民情，反映民意，集中民智，市人大常委会实施开门纳谏，问计于民，从2008年开始，连续两届，面向全市各级国家机关、党派、团体，企业、事业单位，公民、法人和其他组织，公开征集立法建议项目，得到了社会的积极肯定，激发了广大市民的参与热情，先后共收到建议项目29件。经过从立法目的、依据、必要性、可行性等方面进行的科学论证，其中8件立法建议项目被依法列入了立法规划，其中《合肥市学前教育管理条例》等6部法规已经完成并如期颁布实施。

    二、阳光立法贯穿始终

    贯彻群众路线，实施阳光立法是衡量立法价值的重要标准。“法令之功，必效于民”。立法的真正价值在于是否体现了群众的意愿，是否维护了群众的利益。市人大常委会不断创新工作机制，实行阳光立法，采取调研、座谈、论证、公布法规草案等多种方式广泛征求意见，努力倾听来自各个方面的意见和建议。

    1、坚定民主立法的信念

    实行阳光立法，必须端正思想，坚定信念，牢固树立一切相信人民群众，一切为了人民群众，一切依靠人民群众，一切对人民群众负责的理念。在立法工作中，以此为标杆，时刻检验是否从人民群众的利益出发。这样，才能够避免出现“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”等现象，确保制定出的法规更加客观、公平。

    2、深入实际调查研究

    张德江委员长强调：密切联系群众，必须大兴调查研究之风。通过调查研究真正深入民众，充分反映民意，广泛集中民智，是地方立法的一项重要的基础性工作。每部法规出台前，立法工作机构都要深入实际、深入基层、深入群众，征求包括主管部门、人大代表、管理相对人在内的方方面面意见。2013年，我们在制定《合肥市促进民营经济发展条例》、修订《合肥市优化投资环境条例》过程中，共组织召开了14次各种类型的座谈会、论证会，市人大常委会领导亲自带队赴企业听取市人大代表、政协委员、开发园区负责人以及民营企业负责人、个体工商户等各方面的意见，共收集意见、建议200余条。整个立法过程公开透明，突出了针对性和实效性，体现了地方特色，在上位法的框架内，满足了各方诉求，成功解决了我市在加快民营经济发展、优化投资环境以及破除发展障碍等方面存在的实际问题，对推动经济发展产生了积极的社会影响，受到上级人大常委会以及社会各界的好评，成为我市地方立法工作的成功范例。

    3、尊重群众立法建议

    随着社会的不断进步，人民群众对地方立法的关注度和参与热情越来越高。他们对立法的期盼，已经不是有没有“法”，而是“法”好不好，管用不管用，能不能解决实际问题，尤其关注与自己切身利益相联系的法规。我市在立法过程中，每部法规都在《合肥晚报》以及市人大常委会网站上公布法规草案，公开征求市民意见，对群众来信来电来访专人回复，对群众的意见、建议给予积极回应。然而，由于立法的专业性限制等因素，并非每一部法规都能够得到群众的“积极参与”，存在着征集意见效果不尽理想，对有的法规草案反馈意见数量较少等现象。对此，市人大常委会加强调研，认真分析原因所在，在增强群众参与的针对性上下功夫，将法规涉及的利益阶层或具备相关专业的群体作为征求意见的重点。例如在修订《合肥市城市绿化管理条例》时，就采纳了一位退休园林专家的建议，删除了条例草案中对于“小老树”进行砍伐的规定。在制定《合肥市三河历史文化名镇保护条例》时，专门邀请了一位曾经从事建设规划工作的市民多次参加条例的修改座谈会，对他提出的意见和建议进行了认真研究，并且根据三河镇的实际情况，吸纳了部分建议。此举引起了积极的社会反响，让群众感受到自身在立法活动中的价值，进而激发和提高了持续参与立法、关注立法、自觉遵守法律法规的热情和意识。同时也有效提高了法规的针对性和可执行性，为法规的有效实施奠定了基础。

    三、探索拓展立法新途径

    “拓展人民有序参与地方立法的途径”是党的十八大对立法工作提出的明确要求。为了让人民群众的意志主张和利益诉求在立法中得到充分体现，必须更新观念、创新机制、整合资源，调动各方面的积极性，大胆探索，勇于实践。

    1、进一步发挥人大代表在地方立法中的作用

    人大代表是人民代表大会的主体，同人民群众联系密切，对群众的呼声最了解，对群众的意愿最清楚，立法工作离不开人大代表的参与。为了充分体现代表的主体作用，完善人大代表参与立法的工作机制，我们除邀请人大代表参加立法座谈会、论证会，还有针对性地向熟悉情况的代表征求意见，充分吸纳人大代表的立法建议，将人大代表参与立法工作贯穿于法规的立项、调研、修改、论证、审议全过程，在立法的每一个环节中体现人大代表的作用。市人大常委会学习借鉴外地经验，从市人大代表中挑选了17名从事法律和语言文字教学等职业的人大代表，成立“代表立法专业小组”，根据每部法规内容不同，分别邀请代表中的专业人士参与，充分发挥了代表在立法工作中的作用。

    2、进一步调动群众参与立法的积极性

    群众参与立法活动，往往处于被动地位，普遍存在征求的意见比较分散、重点不突出等问题。这就需要加强对群众参与立法工作的组织，周密安排工作计划，在群众参与立法的广度和深度及工作方法上多动脑筋，下好功夫，尤其要注意听取不同意见，特别是弱势群体的意见，正确区分不同群体的利益诉求，统筹兼顾好各种利益关系，正确处理权利与义务、管理与服务、效率与公平之间的关系，最终制定出公正、公平，让人民群众满意的法规。例如制定《合肥市工会劳动法律监督条例》时，立法机构通过发放万份调查问卷、《合肥晚报》、网络向全市各级工会组织、广大职工和市民征求意见和建议，不仅召开了企业工会主席座谈会，而且还分别召开了市企业联合会成员单位和企业管理者座谈会以及市职工法律援助团律师座谈会，综合各方面的不同意见，对用人单位在履行劳动合同、支付工资、缴纳社会保险等方面进行监督作出了规范，并设置了相应的法律责任。这部法规的出台为构建和谐稳定的劳动关系营造出一个良好的法制环境，保障了工会对劳动法律、法规执行情况进行有效监督，维护了劳动者的合法权益，充分调动了劳动者为合肥建设和发展建功立业的积极性，受到广大劳动者的欢迎。2014年上半年，常委会修订《合肥市市直机关公务员转任条例》，为了广泛征求各方面意见，立法工作机构发出2000多份问卷调查表，对较为集中的意见和建议做了认真归纳分析，在修改草案中充分进行了反映，为完善法规和后期的顺利通过，奠定了坚实的群众基础，受到市直机关公务员的充分认可。

    3、进一步加大立法工作宣传力度

    地方性法规是社会主义法律体系的重要组成部分，为地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设及生态文明建设提供了坚实的法制保障。现实中，往往由于法规针对性、操作性不强，有法不依，执法不到位，加之市民的法制意识有待加强，导致有的法规难以执行，甚至成为有名无实的“僵尸法”，不仅没能实现惠及民生、服务百姓的初衷，反而造成了立法资源的浪费，也影响了法律的严肃性。

    2011年在制定《合肥市水环境保护条例》时，市人大常委会坚持“人民群众身心健康高于一切、人民群众利益高于一切”的态度，首次采用委托专家立法的方式，历时两年，历经三次常委会审议通过。在颁布条例的新闻发布会上，市长、市人大常委会主任、分管副主任到会并讲话，新华社、人民网、中国环境报、法制日报、安徽日报、安徽人民广播电视台、合肥日报、合肥在线、合肥晚报等21家媒体记者到会采访。新闻单位以“立法保障‘水环境’，铁腕治污惠民生”为题对条例进行了广泛宣传，为法规的贯彻实施营造了良好的社会氛围，促进了水环境的综合治理和水资源的开发利用，为打造天蓝水清的美丽合肥，为建设“大湖名城、创新高地”增添了浓墨重彩的一笔。

    因此，为了使制定出的地方性法规真正为人民群众所认可，除了增强法规的针对性和可操作性，着力提高立法质量，同时还应及时公开立法信息，运用广播、电视、报纸、网络等各类媒体广泛宣传，进一步提升公众对立法工作的知晓率和参与度，引导群众有序参与到立法的全过程，让人民群众知法、懂法、尊法，自觉守法，共同创造一个良好的法制环境，保证法律、法规更好地贯彻实施。