地方立法引领和推动改革发展的实践与思考

    近年来，淮南市人大常委会在中共淮南市委的领导下，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会全面深化改革精神，围绕淮南经济社会发展的需要，坚持把立法决策与改革决策相结合，突出重点，急需先立，把完善城市管理体制、精简行政审批和加强公共资源交易监管作为地方立法的着眼点，从法律制度层面推动和落实改革举措，发挥地方立法引领和推动改革发展的作用，为实现“四争”目标、建设新型能源城市提供有力的法制保障。

    一、探索实践

    近两年来，淮南市人大常委会积极回应人民群众的期盼，努力探索以立法引领本市改革发展，先后制定了《淮南市城市管理条例》、《淮南市优化行政审批条例》、《淮南市公共资源交易管理条例》等地方性法规。

    （一）城市管理条例：构建城市管理新格局

    城市管理是社会管理的重要方面，不仅关系城市的正常运转和整体形象，而且关系地方的投资环境和人居环境。淮南作为缘矿而建的能源城市，有着城区分散、城乡交错的资源型城市的共同特征。虽然我市人大常委会先后出台了市容和环境卫生、市政设施、规划、绿化、城市供水用水、集中供热、地名等多件涉及城市管理的地方性法规，但是受管理体制的制约，部门之间推诿扯皮现象时有发生，城市管理中的一些顽疾没有得到有效解决，城市管理效果与人民群众的期盼有较大的差距。我市人大常委会按照转变政府职能，建设法治政府、服务型政府的改革要求，通过立法实现城市管理体制、机制和方式的创新，推动传统城市管理向综合城市管理转变。一是厘清各级政府和部门的职责分工，按照统一领导、分级管理、条块结合的改革思路，构建“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新格局，并利用数字化城市管理平台，实现部门间信息共享和协调配合，进行量化管理、考核和监督。二是提高城市管理精细化水平，明确城市管理各个具体事项的管理规范和标准，解决城市管理中“管什么”、“管到什么程度”的问题，既利于部门和责任主体依法协同配合管理，也利于提高行政管理和行政执法的效率。三是将“以人为本、公众参与、共同治理”的理念引入城市管理中，鼓励和引导社会公众参与城市管理，从法律层面明确城市管理志愿者协会的地位和作用，促进城市管理由“行政推动”向“组织自治”转变。四是实施城市管理违法行为的首查责任制，发现或者接到举报的城市管理综合执法部门、城市管理部门、乡镇人民政府为首查机关，负责查处或者在两个工作日内移送有管辖权的部门查处，并建立相应的通报和反馈制度。

    （二）优化行政审批条例：简政放权、提高效能

    行政审批作为一项重要的行政权力，与公民、法人和其他组织的权益密切相关。行政审批范围不清、标准不明、实施不规范等问题，使当事人“跑断腿，磨破嘴”，不仅损害公民、法人和其他组织的合法权益，而且影响政府形象和地方经济发展。今年我市人大常委会及时将市委加快行政审批制度改革的决策提升到立法层面，按照十八届三中全会“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”的要求，在全国较大的市中率先出台了优化行政审批条例，将本市行政审批制度改革中的成功经验以法的形式固定下来。一是建立行政审批事项目录清单制度，厘清政府权力边界。市政府统一公布行政审批事项的名称、实施条件、审批时限等，严禁对目录清单以外的事项实施或者变相实施行政审批。二是优化行政审批流程，解决审批时限长，前置条件相互交叉的“痼疾顽症”。打破按照顺序逐部门审批的“串联”模式，建立由一个行政审批机关统一接收、组织实施的“并联”模式，做到“一窗受理、抄告相关、互为假设、同步审批、限时办结”。三是打破了传统审批模式的时间、空间限制，构建“一网式”整体型政府标准化服务新模式，实行行政审批网上受理、审查、审批、缴费、查询，实现“足不出户、一键敲定”的优质便捷高效服务，并将整个审批过程都纳入电子监察范围，有效解决传统审批过程中存在的随意性、效率低等问题，最大限度地减少权力障碍和腐败。四是规范行政审批中介服务，确定了行政审批需要中介服务的目录清单制度，并培育充分竞争、公平高效的中介服务市场。对具有区域性共性特点的服务，打破一个审批一个评估报告的固有模式，实行同一区域一次评估，评估报告在一定时期内共享。

    （三）公共资源交易管理条例：建立统一规范的交易市场

    按照国务院机构改革和职能转变方案关于“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台”的要求，近年来我市积极开展公共资源交易管理体制改革，着力建设统一规范的公共资源交易市场，取得了较好的成效。为了巩固改革成果，进一步加强公共资源交易的监督，今年我市人大常委会及时将改革的成功经验和有效做法上升为法律制度，较好地解决了公共资源交易市场分割、职能交叉、部门冲突和权力寻租问题。一是实施公共资源交易目录管理制度，列入目录的公共资源必须通过招标、拍卖、竞价、挂牌、询价、竞争性谈判、单一来源采购等方式进行交易，以减少交易活动中的权力滥用、权力寻租等腐败现象，降低政府行政管理成本。二是建立统一的公共资源交易平台，实施集中交易、统一监管，实现决策、监管、操作分离的招投标管理模式，改变多头交易、分散监管的状况。三是规范公共资源交易程序，建立交易资格审查委员会、评标委员会、谈判小组、询价小组等专家团队组织，明确中止交易、终止交易的情形，设立异议处理程序和投诉处理机制，确保公共资源交易公开透明、管理规范、服务高效、覆盖全面。四是建立公共资源交易监管平台，对公共资源交易的履约行为监督检查，实现从交易进场、开标、中标、签约和履约的全过程监督管理，加强对围标、串标、借用资质、转包、违法分包等违法行为的查处。

    二、几点体会

    通过上述三件地方性法规的立法实践，我们体会到地方立法在引领和推动地方改革发展方面大有作为，关键是要把握好改革发展的大方向，积极推动和保障体制和机制的创新。

    （一）立法引领和推动改革发展必须坚持党的领导

    党的十八届三中全会强调：“全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保改革取得成功。”同样通过地方立法将改革决策上升为法律，做好引领和推动改革发展的制度设计，也必须坚持地方党委的领导。一方面，改革决策本身就是地方党委作出的重大决策，将其上升为地方性法规，也多是地方党委的提议；另一方面，无论是改革决策，还是立法决策，其主要内容都是体制、机制的创新，这些都需要地方党委及时研究，作出指导性的决定。立法实践中，从法规的立项到具体制度设计，再到重大问题的协调，我市人大常委会都主动向市委汇报，积极与市政府沟通，尤其是一些重大问题的决定，常委会主要领导与市委、市政府主要领导更是多次交换意见，形成共识。如我市的城市管理条例、公共资源交易管理条例都规定成立由市政府主要领导参加的城市管理委员会、公共资源交易监督管理委员会，负责重大问题的决策、协调和领导，以有效解决条块分割、职责模糊等问题。在优化行政审批条例中，规定推行网上审批和实施一费制改革，市委、市政府主要领导亲自调研，提出建议意见，既促进了制度设计的完善，也推动了制度的实施。在公共资源交易管理条例中，整合《招标投标法》、《政府采购法》及其他法律法规中的公共资源交易制度，建立统一公开规范的市场，也是在市委的决策和政府的决定下得以较好实现的。

    （二）立法引领和推动改革发展必须坚持创新理念

    改革是改旧革弊，是对原有不适应的制度规范的革除，建立符合改革发展的新的制度规范，因此引领和推动改革发展的立法必须坚持创新理念，积极将实践证明可行的体制、机制和制度的创新上升为法律制度。如《政府采购法》、《招标投标法》作为公共资源交易管理的基本法律制度，无论是其价值取向，还是核心内容、程序方法上，都存在一些缺陷和不足，一定程度上造成了公共资源交易管理中的权责不统一，出现“政府采购价格高于市场平均价”、“工程上马干部下马”等现象。我市人大常委会按照十八届三中全会关于建立统一开放、竞争有序的市场体系，发挥市场在资源配置中起决定性作用的精神，对《政府采购法》、《招标投标法》以及其他法律制度框架下的职权进行了重新配置和调整，将建设工程有形市场、国有产权交易市场、国有土地资源出让市场、政府采购市场等统一起来，建立统一规范的公共资源交易市场。从监管体制、执行体制到交易方式都实行了改革，建立“一委一局一中心”的市场监管模式，即市政府建立一个主要领导牵头的跨部门的公共资源交易监督管理委员会，负责指导协调改革工作，公共资源交易管理局统一行使原来财政及行业管理部门的监管职权，公共资源交易中心负责建立集中交易平台及日常运行管理，实行统一集中交易、统一信息发布、统一的综合评标专家库、统一监管。从实践检验来看，公共资源交易管理体制的改革有效解决了分散交易的权力寻租问题，提高了监管效能。

    （三）立法引领地方改革和发展必须发挥人大主导作用

    改革发展决策不仅仅是地方党委的决定，更是人民群众的期盼，地方人大常委会要有敢为人先的勇气，坚持立法决策与改革发展决策同步，积极进行立法引领和推动改革发展的实践探索，及时把改革发展的成熟经验上升为地方性法规，巩固改革发展成果，推动改革发展决策部署的贯彻落实。我市人大常委会积极与本市行政审批制度改革相同步，及时将精简优化行政审批专项立法列入年度立法计划，在全国较大的市中率先出台了行政审批改革立法。在立法过程中，我市人大常委会积极发挥人大的主导作用，人大法制工委、内务司法工委和市编办、市政府法制办、市政务服务中心等组成起草小组，由人大常委会秘书长负责，打破了习惯上的“分段作业”，实行“联合作业”。第一个月完成条例草案初稿，第二个月完成条例草案征求意见和修改完善工作，第三个月提请市政府常务会议审议，第四个月提请人大一审，第六个月二审通过，创造了前所未有的速度。条例按照较大的市立法权限和市一级行政审批制度改革的特点，针对审批时限长，前置条件相互交叉，政务服务窗口“只挂号、不看病”等群众和企业反映的突出问题，将立法的发力点用在审批流程快捷高效的法律制度设计上，改按照顺序逐家进行审批的“串联”模式为“并联”模式，做到“一窗受理、抄告相关、同步审批、限时办结”，实行现场勘查“一车制”，申请人仅需提供一份完整材料等制度创新。通过以上这些制度设计，行政审批时限平均压缩70%，有力促进淮南市成为全国审批时限最短的地区之一。