为生态文明先行示范区建设提供法制保障

    党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。新形势下，地方立法工作如何运用法治思维和法治方式切实有效地推进生态文明建设，更加积极主动地引领经济社会全面协调可持续发展，是摆在我们面前的一个崭新课题。

    一、福建省生态文明建设立法的基本情况

    绿水青山、碧海蓝天，一直都是福建靓丽的“名片”和宝贵财富。作为我国南方地区重要的生态屏障，福建山海资源丰富，森林覆盖率65.95%，连续37年居全国首位；全省23个城市的空气质量达到或超过国家环境空气质量二级标准，12条主要水系水质状况优良，是全国唯一一个水、大气、生态环境全优的省份。

    福建优美的生态环境，是大自然的恩赐，更是全省干部群众长期以来共同维护的成果。早在2000年，时任福建省长的习近平同志，就前瞻性提出建设生态省的战略构想；2002年，福建成为全国较早开展生态省建设试点省份之一。十多年来，福建历届省委、省政府始终锲而不舍地推进生态省建设，开展了许多有益探索，积累了一些典型经验。比如，在全国率先开展林权制度改革；总结推广长汀县治理水土流失的经验，2011年底和2012年初，习近平同志两次对福建长汀水土流失治理作出重要批示；较早推行流域上下游生态补偿机制，建立“以奖代补”的财政激励机制，推行领导干部环保“一岗双责”、“一票否决”等等。如今，习总书记提出的“生态资源是福建最宝贵的资源，生态优势是福建最具竞争力的优势，生态文明建设也应当是福建最花力气的建设”已成为全省人民的共识。2013年，福建省委九届九次全会提出了建设“百姓富、生态美”有机统一的奋斗目标。今年３月，国务院出台了《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，福建被确定为十八大后全国第一个生态文明先行示范区，为福建发展和生态建设提供了一个重大的历史机遇。

    福建省生态文明建设起步早、力度大，始终没有离开法治的保障和呵护。多年来，为保护生态环境，促进可持续发展，福建省人大常委会重视加强生态省建设这一重点领域立法，制定了40多件涉及生态文明建设的地方性法规，内容涵盖生态建设、环境保护、海洋环境保护、土地利用、森林保护、物种资源保护、水土流失治理、自然区保护、防灾减灾等领域,基本形成了宽领域、多层次、较完备的生态环境地方性法规框架，这些地方性法规为福建省开展各项生态环境治理工作，推进生态文明建设提供了较为有力的法制保障。

    二、福建省生态文明建设领域立法的实践与探索

    在地方立法工作实践中，我们的主要做法和体会是：

    （一）注重将立法工作与生态文明建设重大决策相结合

    建设生态文明战略目标的提出，是我党在对经济社会发展规律和人类生存环境深刻认识的基础上作出的重大决策。福建省人大常委会充分认识建设生态文明的重大现实意义和深远历史意义，始终坚持把立法工作放在生态文明建设的大格局中去谋划、去推进，把是否有利于服务和促进生态文明建设作为取舍立法项目、设计法规具体制度、检验立法成效的标尺，深入研究制约生态文明建设的体制机制障碍，从法律制度上保障生态文明建设的贯彻实施。2010年5月，福建省人大常委会在全国率先作出了《关于促进生态文明建设的决定》，从加强生态文明建设的重要意义、加强生态文明建设的组织领导和制度建设、建立和完善生态文明建设的保障机制、加强生态文明建设交流与合作、积极引导社会公众参与生态文明建设、营造良好的生态文明建设法治环境等六个方面，对加强我省生态文明建设作出明确规定，突出方向性、原则性和倡导性，在一些制度设计上走在了全国前列，有利于唤醒全社会生态文明建设的法制意识，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，促进经济社会又好又快发展。今年３月，国务院出台了《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》。《若干意见》从6个方面提出支持福建省加快生态文明先行示范区建设的主要任务，特别提出要加强生态文明制度建设。为落实这一要求，福建省人大常委会及时调整了本届五年立法规划和今年立法计划，安排了较大比例的生态文明建设相关立法项目，占立法数量的37%，如制定湿地保护条例、海岸带开发与保护管理条例、海岛保护条例、风景名胜区条例、闽江流域管理条例、水文条例、全民义务植树条例和生态公益林管理条例；为适应相关工作需要，抓紧修改完善环境保护条例、海洋环境保护条例、森林条例、武夷山世界文化和自然遗产保护条例等。

    （二）注重在生态文明建设立法中突出地方特色

    地方特色是地方立法的生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。地方特色越突出，针对性和可操作性越强，越能解决我省生态文明建设的实际问题，对福建经济社会发展的作用也越大。“八山一水一分田”的福建，到处青山绿水，森林是一个非常重要的资源。福建省的林业立法注重大胆探索，先行先试，积极推进创制性立法，先后制定了森林资源流转条例、林木林地权属争议处理条例、林权登记条例、森林防火条例等一批彰显林业特色的法规，在全国率先实施。福建省是历史悠久的产茶大省，茶文化底蕴深厚、内涵丰富。茶是福建传统的优势农产品和国际贸易的主要商品。近年来我省茶产业发展强劲，一些地方种茶热情高涨，毁林种茶、过度开发茶山的现象时有发生，造成水土流失。此外，一些已开垦的茶园为了追求产量，种植密度过大，长期不合理使用化肥农药，导致地力下降，茶叶品质受到影响的情况。针对这些问题，2012年，福建省出台了全国首部促进茶产业发展的地方性法规。条例十分重视加强茶园生态环境保护，发展生态茶业，明确禁止在坡度２５度以上的陡坡地以及水土流失严重、生态脆弱地区新开垦茶园。

    （三）注重在生态文明建设立法中总结提炼实践经验

    实践是检验真理的唯一标准，立法是实践经验的总结，立法条文来自于人民群众的实践探索。福建闽西老区长汀县曾是水土流失严重的“火焰山”。1999年、2001年，在福建任职的习近平同志专程到长汀视察，指导水土流失治理工作。经过长汀人民“滴水穿石，人一我十”、持之以恒的治理，当年的“火焰山”已变成了绿满山、果飘香的“花果山”，也逐渐探索出一条适宜南方水土流失治理的新模式，同时还帮助农民脱贫致富。今年５月，省人大常委会出台了水土保持条例。条例总结了长汀水土流失治理经验，“将谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁影响水土保护功能谁补偿、谁承包治理谁受益”这条成功经验通过立法的形式加以固定。条例还将水土保护工作纳入生态文明建设考核体系，要求政府创新水土流失治理体制机制，加大生态保护和修复力度，加强监督检查，以此推动福建考核“指挥棒”越来越绿。

    （四）注重在生态文明建设立法中践行以人为本的要求

    建设生态文明，说到底就是为了提高人民群众的生活质量，为人民群众创造良好的生产生活环境。生态文明建设立法也是如此，以保障和改善民生为重点，着力研究解决人民群众普遍关心的问题，让人民群众享受到更多的“绿色福利”。加强固体废物污染环境防治，是保障生态环境安全和人民身体健康的迫切要求。固体废物污染防治环境若干规定抓住我省固体废物污染环境防治工作中的重点，加强了对“地沟油”等危害人民群众身体健康的餐厨垃圾的收集、运输、处置的监督管理，并对农村生活垃圾处理、电子废弃物回收管理、畜禽养殖业污染防治、危险废物、一次性医疗垃圾处理等社会关注的热点问题做出了有针对性的规定，有利于维护我省生态环境安全，保障人民身体健康。饮用水安全是人民群众十分关注的热点问题。2012年施行的流域水环境保护条例专章对饮用水源的保护和管理作了严格规定，印染、造纸等12类建设项目和10类有毒有害物质的建设项目，禁止在饮用水源准保护区范围内新建、扩建，保证了老百姓喝上放心水。

    （五）注重加强生态文明建设立法理论和实务研究

    理论上的清晰，才有立法中的共识。我省人大常委会以实际需求为出发点，以提高立法质量为目标，重视开展生态环境保护法制建设基本理论和前瞻性研究。由福建省人大常委会法工委推动成立的“海峡法学论坛”，已成功举办了十二届，这是与省内、台湾、香港、澳门两岸四地的教学、科研机构和社会团体共同举办的法律类学术论坛，是全国唯一的两岸四地法律类学术论坛。海峡法学论坛举办以来，一直广泛收集两岸四地专家学者意见，为福建地方立法提供智力支撑。福建省人大常委会法工委多次借助论坛平台，征求与会的两岸专家、学者特别是台湾地区专家、学者对福建省地方性法规的意见。比如，在制定“福建土楼”世界文化遗产保护条例的过程中，专门征求台湾专家学者的意见建议，借鉴台湾方面的文化遗产保护经验。今年，海峡法学论坛的主题是“生态文明与法治保障”。自上世纪七十年代起，台湾地区开始运用行政、经济、技术和法律手段控制、治理环境污染和生态破坏，形成了以“环境基本法”为龙头，横跨民事救济法、行政管制法及刑事制裁法三类法律领域，涉及空气、水、土壤、森林等自然资源保护，噪声、废弃物、毒性化学物质等环境污染防治以及生态建设等内容的较为完备的法律规范体系，并在环境治理实践中形成了预防管理、环境规划、生态保育、污染防治（制）及行政救济等卓有成效的环境管理制度。我们将通过论坛这一平台，交流学习台湾地区先进的环境理念、环保制度以及环境治理的运作模式，为福建完善生态环境立法提供有益的借鉴。

    应该说，经过多年努力，我省生态文明建设已基本实现“有法可依”，但在一些重点领域和关键环节仍然存在立法空白点；已有的相关立法的质量还不能适应经济社会发展的需要和人民群众对生态环境建设的要求，主要表现为：一是有的法规制度设计过于“疲软”，被人戏称为“豆腐条款”；二是立法修改完善工作过于迟缓，跟不上形势发展的需要；三是立法创新不足，可操作性不强。导致生态环境立法质量不高的主要原因：一是在发展是硬道理的大背景下，立法机关担心法规规定得太严格，会束缚经济发展；二是立法机关即使试图规定一些“硬措施”，但在立法过程中受到各种利益博奕和平衡“往往难以如愿”；三是法规之间经常出现“以法制法”的现象，环境法律中的一些硬措施往往被另外一些法律中的“反制措施”所抵消，这主要源于立法协调工作不够有力；四是人民群众和专家学者在立法进程中的作用未能充分发挥，公众参与立法在很大程度上流于形式；五是立法技术跟不上时代的发展和进步，法规规定过于原则笼统的问题长期得不到解决，制约了生态文明建设领域立法的健康开展和成效显现。

    三、地方立法为生态文明建设提供法治保障的几点思考

    近年来，福建和全国一样，在经济发展中面临的资源环境压力加大，转方式调结构的任务日益迫切，推动“绿色转型”是形势要求；人民群众对生态环境的要求越来越高，共享发展的“绿色福利”成为群众幸福生活的重要方面。这些对生态文明法治建设提出了更高要求和迫切任务。法治既是治国理政的基本方式，同时也是调节人与人关系、人与自然关系的重要方式。正如习近平总书记要求的，“重大改革要于法有据”。生态文明建设也是如此。国务院出台的支持福建省加快生态文明先行示范区建设的若干意见，提出要将福建建设成为生态文明制度创新实验区。实现这一重大任务，必须坚持解放思想、先行先试，以体制机制创新为动力，以生态文明立法为引领，更多运用法治思维、法治方式推进生态文明建设，实现人与自然的和谐相处、经济社会可持续发展。

    （一）树立生态文明建设地方立法的新理念

    生态文明作为一种新型的文明形态，在建设过程将面临诸多新的挑战，遇到各种新的社会问题。“告别传统就意味着旧的生活图景与世界秩序发生改观，而新的图景和秩序将始终处在建构状态之中。”这就要求我们在立法时进行相应的观念更新，以新型的生态文明观指导地方立法，在思想意识上从过去的“征服自然”理念向“人与自然和谐相处”的理念转变；从过去的以过度消耗资源、破坏环境为代价的增长模式，向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式转变；从过去的把增长简单地等同于发展的理念向以人的全面发展为核心的发展理念转变。可持续发展的核心仍是“发展”，这个发展不仅强调经济增长的数量，还要强调经济增长的质量，在经济社会的发展中尊重自然、保护自然、合理利用自然。人民群众希望安居、乐业、富裕，也希望山青、水秀、天蓝。山青水秀但贫穷落后，不是我们的追求；殷实小康但资源枯竭、环境污染，同样不是我们的目标，必须把“百姓富”与“生态美”有机结合起来。因此，地方立法首先要在理念上实现“绿色转型”，打破传统的单线条的经济发展观，强调在环境的承载力以内发展经济，在努力协调经济、社会、生态三者可持续发展的同时，优先考虑对生态环境可持续发展的促进，改变以往重经济领域立法、轻生态保护立法的倾向，加大力度、更加重视制定和完善合理开发自然资源、保护生态环境、防治环境污染和破坏等方面的法规，为建设一个能永续提供自然资源、生态系统良性循环的优美自然环境提供制度依据；强调人的环境权利和环境义务的统一，通过立法既确认人们的环境权利又规定人们的环境义务，并设定法律责任，从而为防止人们追求最大利益而滥用资源、破坏环境的行为提供制度屏障；强调进一步强化立法的生态化，在加强生态和环境保护有关立法的同时，将生态文明理念贯彻到区域规划、产业发展、市场体系、政府创新和社会民生等方面的立法中，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，为建立生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路提供制度保障。

    （二）丰富生态文明建设地方立法的新内容

    生态文明建设是一个综合性问题，是一项长期而艰巨的系统工程，涉及政府各部门和社会各领域，需要构建完善的生态环境保护法规体系。福建生态环境立法数量较多但体系尚不完善，无论是实体立法、程序立法，还是单行立法、综合立法，还有许多领域没有相关地方法规，需要更好统筹重点和一般，进一步将生态文明建设整个领域纳入法治化、制度化轨道。当前和今后一个时期，生态文明建设立法应着重围绕优化国土空间开发格局、构建主体功能明确的区域发展体系，推进经济发展方式转变、构建绿色发展的生态经济体系，全面促进资源节约、构建可持续的资源支撑体系，强化生态建设与保护、构建生态安全的保障体系，加强环境综合整治、构建宜居宜业的生态人居体系，大力培育生态文化、构建全民参与的社会行动体系等“六大体系”建设，加强相关立法，为全面推进生态文明建设提供法制保障。

    生态文明建设立法要有所突破，关键在制度设计创新上要适应形势发展的需要。比如，要将确认公民的生态环境权作为生态文明建设立法的目标性权利。近年来，我国环境污染纠纷以每年超过20%的速度递增，但真正通过司法诉讼解决的不足1%。究其原因，主要在于环境权未获法律确认，没有明确的救济途径，导致公民环境权受到侵犯时不能获得法律的救济。公民拥有了生态环境权后，一旦遭受实质损害，公民就有权提起环境权之诉，这将为公众参与提供坚实的权利基础和广阔的维权通道，扩大公众参与的积极性，促进生态文明的发展。此外，生态文明建设立法还应增加保障实体权利实现的程序立法。当前，环保民间组织是环境保护的一支重要力量，但在相关诉讼中却很难发挥应有的作用。应该在相关立法中增加公益诉讼的规定，适当开放生态环境公益诉讼门槛，当具有法定职责的行政机关不依法履行职责时，任何单位和个人均可以自己的名义向法院提起行政诉讼，从而增强政府的环保责任意识，更好发挥民间组织与个人在维护公众的环境权益及推动环境公益诉讼制度的重要作用。还比如，要从立法上进一步完善和确认生态环境补偿和法律援助制度。环境补偿是需要修复因侵权主体造成自然环境的破坏、依法承担责任的制度。在实践中，由于各种破坏环境的活动导致的地表塌陷、山体滑坡、耕地破坏，加之废气、废水、废渣造成污染等，都应该给予受害方补偿。还应建立法律援助制度，给困难者以帮扶。污染受害者处于弱势，生态破坏方往往属于强势，法律应该保护弱势群体的利益，采取一系列措施帮助受害者，实现社会的公平与公正。再比如，从立法上健全政绩考核制度，把生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，不以GDP增长论英雄，将领导干部生态文明建设实绩作为评价干部政绩、考核、奖惩和晋升的重要依据之一。建立严格的责任追究制度，严惩环境违法行为。对破坏生态文明行为实行“零容忍”，让法规制度硬起来。

    （三）建立生态文明建设地方立法的新模式

    党的十八大报告提出，要“加强立法工作的组织协调”。生态文明建设立法不是依靠某个单一的行政部门立法，或者由单一的人大立法工作机构就可以完成的。以部门立法为主导的立法模式不可避免地会涉及到部门利益的诉求，各部门之间的利益博弈将会使立法最终的目标实现不是以解决问题为导向，而是部门利益的扩张。生态文明建设下的哲学转向是从“局部决定整体”的认识论走向了“整体决定局部”的认识论，这意味着部门立法是不可能解决全局性的问题。因此，一要建立“人大主导型”立法体制。单靠某一政府部门主导立法，都不可能实现“美丽中国”的愿景。相对于可以确立审批权、收费权、处罚权的经济立法，社会领域立法往往需要大量的人、财、物投入并强化公共服务的责任，政府对生态领域立法项目容易倾向于消极。而转变经济发展方式的立法，往往意味着打破既有的发展模式和利益格局，对短期政绩不可避免地会产生影响，指望政府克服GDP冲动，主动推动这类立法项目也不现实。政府对这类法律也难言积极性。尤其需要发挥人大的主导作用。要建立“人大主导型”立法体制，在立法选项、起草、审议、修改和立法评估等立法各个环节建立相关制度，保证人大在地方立法中的决策主导作用。二要加强地区之间生态环境立法的协调和配合。生态系统各部分在该系统形成过程中彼此建立了互相制约、互相依赖的关系，改变其中一部分就会牵涉到其他部分甚至影响到整个生态系统，必须全面评估和充分考虑各地方人们改造自然的行为对生态环境的影响。在生态环境地方立法实践中，过去常常过于照顾地方和部门利益，缺乏地方立法之间协调性和配套性，客观上造成跨行政区域的环境资源得不到保护，相关立法软弱无力、难以实施。因此要从生态环境的整体性出发，尊重生态保护的客观规律，超越地区部门或行业局限，根据各生态区的情况制定整体规划，对涉及到不同行政区划的特殊环境区域，各省区市可以联合起来共同制定专门的区域性法规，给予综合保护。

    （四）完善生态文明建设地方立法的新方式

    党的十八大报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”所谓协商民主，又称商谈民主、审议民主，是当代民主政治最重要的发展之一。哈贝马斯认为，在现代民主法治国家中，合法之法产生于以商谈原则为基础的民主立法程序。与过去相比,立法过程已不可避免地成为不同利益群体间的博弈过程,不同部门、行业、群体都力图通过参与影响立法决策,为自己争取权利和利益。由于生态环境具有公共物品的性质，因此与生态环境相关的法律带有超越私法领域的公共性立法的性质，从而也决定了其公众性。公众参与是保证其公共性最重要的方式，特别是生态文明领域立法多是规范公众普遍关注、反映强烈的问题，是在矛盾的焦点上“砍一刀”，这就要求在立法工作中加强协商环节。生态问题与每一个人都息息相关，每一个人都是环境的主人。每一个公民都有权利，也有义务参与到生态文明立法。所以地方立法中应当更加细化和明确公众参与环境保护的权利和义务，为公众参与生态环境保护建设以及重大决策提供具体的实质规定和可操作的程序性规定，引导和促进公众积极介入和参与环境保护。在法规草案起草环节，就要充分利用大众传媒，广泛征求公民的意见和建议。通过问卷调查，召开座谈会、专题讨论会、立法听证会，广泛征求意见，尽力使各阶层的利益和要求在立法中都能得到体现和协调，以使立法具有更强的协商民主性。要把提高协商主体的广泛性和平等性、扩大公众的有效参与的深度与广度，作为科学立法、民主立法的着力点。公民深度的参与立法协商，使老百姓不再只是法律的接受者，而且还是法律制定的参与者，使老百姓所接受的法律不再是国家强加的，而是自己所同意的法律，使法规取得公民发自内心的真切认同，促进法规的有效实施。有实践中，一些法规就因为几个关键条文“纠结”而影响立法进度，有的只好将争议大、协调难的条款一删了之，有的将难以协调的问题交由政府授权立法，之后却由于配套法规迟迟难以出台影响法规实施。而在人大常委会审议时，目前一般采取分组审议形式，委员们经常是各说各话，各自发表一通观点了事，相互之间少有观点交锋，缺乏“偏好转换”程序。因此，要创新审议形式，通过联组会议形式促进委员审议法规时的良性沟通。让委员在信息充分、机会平等的条件下，对立法和决策进行公开讨论，以辩论、说理、协商的方式，形成公共理性，特别是要在单纯陈述的基础上引入辩论程序，持各种不同意见的委员就法规内容展开讨论、辩驳，加强互动、沟通、交流，把问题议深议透，直至找出符合实际的制度设计。只有这样，才能使地方立法对各种利益关系的协调更为理性、科学，才会有真正的“大多数人的意志”的法产生。