以地方立法推动生态文明建设的探索

    建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八报告指出：“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”习近平总书记在中央政治局就大力推进生态文明建设进行集体学习时强调：“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、子孙后代高度负责的态度和责任，真正下决心把环境污染治理好、把生态环境建设好，努力走向社会主义生态文明新时代，为人民创造良好生产生活环境。”

    为探索以立法引领和推动生态文明建设，厦门市人大常委会正在制定《厦门经济特区生态文明建设条例》（以下简称条例）。条例着力体现党的十八大和十八届三中全会精神，坚持解放思想、先行先试，坚持实行最严格的制度、最严密的法治，着力构建节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产生活方式，推动厦门成为生态文明示范区。条例的颁布和实施将为厦门生态文明建设提供有力的法制保障。

    一、发挥人大常委会在立法中的主导作用，以立法引领和推动生态文明建设

    十八届三中全会提出，到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这就对加强立法工作提出了紧迫要求。厦门市人大常委会认真学习领会党的十八大、十八届三中全会关于生态文明建设的指导思想、方针政策、目标任务和工作部署要求，紧紧围绕贯彻落实中央战略决策部署和经济社会发展大局谋篇布局，充分认识和把握了以立法推动生态文明建设的重要性。

    1、以立法推动生态文明建设是实施国家重大战略部署，贯彻落实十八届三中全会精神的具体举措。为了破解我国近些年经济社会发展中亟待解决的资源环境等重大难题，党的十八大首次专章论述生态文明，将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局。党的十八届三中全会再次强调“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。因此，制定专门性的生态文明建设法规是实施国家重大战略部署，全面落实党的十八大、十八届三中全会精神的具体行动。

    2、以立法推动生态文明建设是保护生态环境，建设美丽厦门的客观需要。厦门市拥有良好的生态环境与自然资源基础，历来重视生态环境建设与保护工作，并取得了“国家环境保护模范城市”等多项荣誉称号。但是，随着城市化进程的高速推进和社会经济的快速发展，厦门也面临着环境容量有限、资源相对贫乏和经济快速发展之间的矛盾。因此，通过立法保护和改善环境，推进生态文明建设，改善市民福祉、建设美丽厦门是十分必要的。

    3、以立法推动生态文明建设是从全局考虑，对生态文明建设进行顶层设计的需要。厦门重视通过立法保护环境和自然资源，制定了一系列地方性法规。例如环境保护方面的立法有：《环境保护条例》、《市容环境卫生管理条例》、《海洋环境保护若干规定》等；污染防治方面有：《机动车排气污染防治条例》等；自然资源保护方面有：《筼筜湖管理办法》、《大屿岛白鹭自然保护区管理办法》、《无居民海岛保护与利用管理办法》、《砂、石、土资源管理办法》、《水资源条例》、《风景名胜资源保护管理条例》等；生态经济方面有：《节约能源条例》、《关于发展循环经济的决定》等。这些规定多是对生态建设某一方面事务的规范和调整，制度与制度之间缺乏统筹规划和协调。通过立法做好生态文明建设的顶层设计和制度规范，从更宏观的层面形成生态文明建设的制度体系和总纲，有利于从全局考虑，统筹推进生态文明建设工作，努力实现生态治理体系和治理能力的现代化。

    市人大常委会在统一思想认识的基础上，深入研究、科学论证、广泛听取各方面意见，结合厦门实际，加强重点领域立法，将生态文明立法确定为立法正式项目，进一步提高立法的针对性、及时性，发挥立法的引领和推动作用。

    在立法过程中，市人大常委会坚持立法创新，有序推进生态文明立法。1、把握生态文明建设内容的专业性，探索专家起草法规草案。鉴于自然生态系统和环境保护的专业性、特殊性，为提高立法质量，市人大常委会大胆创新，引入专家起草的模式，专门委托中国科学院城市环境研究所承担法规草案的起草工作。该所发挥专业优势，在大量调查研究的基础上，提出了质量较高、针对性较强的法规草案初稿。2、把握生态文明建设影响的广泛性，不断扩大公民有序参与立法。生态文明建设，事关每一个人的生活环境和子孙后代的利益，是最大的民生工程。在立法中，人大常委会按照“完善立法工作机制，扩大公民有序参与立法途径”的要求，通过网络、媒体积极征求社会公众的意见和建议。同时，还通过书面等形式征求立法顾问和人大代表的意见和建议，充分发挥立法顾问的智库作用和人大代表桥梁和纽带的作用。3、把握生态文明建设的全局性，积极发挥人大常委会在立法中的主导作用。一是改革法规案的起草方式。对于生态文明这一综合性较强，对经济社会发展具有全局性意义的法案，改变过去由有关政府部门起草的惯例，而改由市人大城建委负责法案起草工作。二是做好法案的审议修改工作。审议时，市人大常委会根据生态文明建设涉及面广，牵涉利益群体众多的特点，注重把握立法决策主导权，不断加大征求意见、调查研究和沟通协调力度，努力取得共识，认真面对矛盾，防止避重就轻、推诿扯皮。

    二、突出地方特色，构建厦门生态文明制度体系

    条例按照党的十八大、十八届三中全会关于生态文明建设的指导思想、方针政策、目标任务和工作部署，从加强和推进我市生态文明建设、改善市民福祉、建设美丽厦门的角度出发，对我市生态文明建设的各个方面做出了规定，意在有针对性地解决我市生态文明建设中的根本性长远性问题，促进全社会生态文明理念的培养，加强生态制度建设，以法制保障生态文明建设持续推进。条例共九章，分为总则、优化国土空间格局、保护自然生态、改善环境质量、发展生态经济、宣传教育与公众参与、制度建设与保障、法律责任和附则。

    条例的制定，重在结合厦门实际，创新体制机制，深化改革，努力建立系统完整的生态文明制度体系，实现环境治理体系和治理能力现代化。

    （1）确定生态建设的基本原则，坚持实行最严格的制度。条例以立法的形式规定了我市开展生态文明建设遵循的原则，明确规定“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”，为生态文明建设活动提供了准则和规范。

    （2）明确政府职责，构建组织领导体系。鉴于生态文明建设是一个综合性的系统工程，涉及相关政府职能部门较多，明确各级政府及其部门在生态文明建设中的职责分工，有利于生态文明建设各项基本制度的落实，形成生态文明建设的整体合力。为此，条例规定市人民政府领导全市生态文明建设工作，建立各级政府工作协调机制，研究解决生态文明建设工作中的重大问题。同时，对市、区、镇人民政府及有关部门生态文明建设工作的职责分别作了规定，形成了促进生态文明建设的组织领导体系。此外，鉴于生态文明建设牵涉众多部门的职责，需要确定一个具体的部门负责牵头组织协调该项工作，条例明确规定：“市、区人民政府应当指定一个行政管理部门负责生态文明建设的组织协调工作。”这样既不增加机构设置，又保障生态文明建设工作顺利推进。

    （3）严格划定生态保护红线。划定生态保护红线是十八届三中全会提出的加快生态文明制度建设的重要内容。为贯彻落实十八届三中全会的要求，条例确立了生态红线保护制度。一是明确生态保护红线划定的原则与内容，将重要生态功能区、陆地和海洋生态敏感区或脆弱区和生物多样性保护区等区域纳入生态红线保护范围。严格控制开发强度，切实保护生态安全。目前按照厦门市政府有关部门编制的生态保护红线规划，厦门市60%的国土面积被纳入生态保护红线范围。二是实行生态保护红线永久保护，增强保护力度。明确规定城乡规划、土地利用总体规划、生态功能区划和环境功能区划应当遵守生态保护红线。禁止在生态保护红线范围内从事与生态保护无关的开发活动。三是确立了严格的法律责任，对破坏生态保护红线的行为予以重罚。

    （4）严禁破坏自然生态系统。根据厦门特有的生态环境条件和实际情况，条例对保护自然生态实行专章规定，对山体、林地、水体、海洋、自然保护区、生物多样性、自然标志物和历史遗迹等保护提出具体要求，并作出了“禁止砍伐天然林和生态公益林，禁止在湖泊、水库、河流、干渠采砂、洗砂排污、倾倒垃圾，禁止在海域开采海砂”的严格规定。

    （5）实施最严格的污染防控制度，改善环境质量。条例对流域生态系统脆弱化、水环境质量恶化、空气污染等厦门关键环境问题作出有针对性的规定。实施能耗强度、碳排放强度和能源消费总量、用水总量控制制度，实行污染物排放总量控制制度，开展排污权交易，建立中水回用的激励机制和环境风险防范体系，加强对各环境要素的保护和治理力度，维护环境安全。

    （6）引导产业转型升级，发展生态经济。条例通过鼓励优先发展节能环保产业、鼓励资源能源循环利用、鼓励发展现代服务业和海洋新兴产业、推行建筑节能等措施，引导产业转型升级，发展绿色循环低碳经济。

    （7）建立健全宣传教育和全民参与生态文明建设的长效机制。生态文明建设涉及方方面面，关系到人民群众的切身利益，需要全社会共同参与。各级国家机关、企业事业单位以及每一个家庭和个人都有责任、有义务共同关心支持并积极参与这项事业。为此，条例规定将生态文明内容纳入国民教育体系和干部培训教学计划。通过多渠道多形式开展生态文明教育宣传活动，开展生态文明机关、镇街、社区、企业、学校、家庭等创建活动。同时，对若干有利于促进生态文明建设的生活及消费方式提出了要求，建立绿色采购制度及用能、用水定额管理制度。

    （8）构建完善的生态文明制度体系。条例注重加强生态文明制度建设的总体设计与创新，努力形成完善的生态文明制度体系。一是明确规定了建立生态补偿、生态文明建设目标责任制、绩效考核制、单位负责人离任生态环境报告制度、决策责任追究制度等一系列生态文明建设所必须的基本制度。二是加强监督体系及援助体系建设，对人大监督、舆论监督及法律援助提出明确要求。三是建立生态文明建设信息共享平台和诚信档案制，实施生态文明信息公开和信用监督。

    （9）强化法律责任，引入引咎辞职制度。条例对破坏生态文明建设的活动，有针对性地设置了违法责任，增强了法规的刚性，使得诸多的保护制度不仅限于鼓励倡导层面，而更具有可执行性和可操作性。特别是对各类国家工作人员规定了从记过直至要求引咎辞职的行政处分，极大地增强了国家工作人员的责任意识。

    三、做好立法后续工作，推进法规有序实施

    生态文明建设是一项长期的系统工程，也是地方立法面临的新课题。厦门市人大常委会作为立法机关，将积极探索创新，努力发挥立法在生态文明建设中的引领和推动作用，在将来条例出台后，继续做好立法后续工作，推进法规有序实施。

    1、做好相关法规的立改废工作。条例确立了生态文明建设的基本原则、总体方向和建设目标，是生态文明建设的总纲。因此，要进一步完善相关配套法规，做好法规的立改废工作。一是要进一步梳理现行生态环保法规，明确哪些需要修改或者废止。例如，我市环保条例已出台十余年，在政府职责、管理制度、处罚力度等方面与生态文明建设的要求存在一定差距，不适应新形势下环境保护的要求，应予以适时修改。二是制定相关法规或在现行法规中创设相关制度，落实条例提出的各项任务。例如生态文明要求加强宣传教育，有关专门的环境宣传教育制度应在有关法规中予以确立。

    2、完善配套政策规定。条例是一个开放性的法规政策系统，在确立基本制度的同时，要求政府制定数十项配套政策。例如根据条例的规定，市政府应制定溪流跨界断面水质责任考核机制、生态补偿办法、公共建筑业主强制性减排办法等。法规通过后，应进一步督促政府及时出台相关配套政策规定，使条例的各项规定得以落地和具体实施，避免出现法规出台多年，甚至修改废止，配套政策仍无影无踪的现象。

    3、加大条例实施贯彻力度。人大常委会在发挥立法主导权的基础上，应不断改进方式方法，提升地方法规的实施效果，着力落实生态文明立法的要求。条例通过后，市人大常委会应与市政府联合研究部署法规的贯彻实施工作，并通过开展专门的宣传教育活动在全市形成建设生态文明的良好氛围。

    4、加大执法检查力度。市人大常委会应将条例作为执法检查的重点，并在执法检查中做到与区人大沟通和联动，扩大执法检查的参与度。通过执法检查，及时发现生态文明建设中存在的问题，认真分析问题产生的原因，是执行力度问题，应督促政府加大执法力度，严格执法；是法规制度设计问题，应及时修改完善法规。