完善立法体制机制 不断提高立法质量（山东省）

    党的十八届三中全会提出用法治思维和法治方式推进法治中国建设，即将召开的党的十八届四中全会将研究部署全面推进依法治国。立法是依法治国的前提和基础，在当前新的历史条件下，充分发挥立法对改革发展的引领、推动和保障作用，必须不断健全完善立法体制机制，进一步提高立法质量。下面结合我省地方立法实践，就完善立法体制机制，提高立法质量，谈些粗浅认识。

    一、科学界定立法权限，进一步完善立法体制

    立法权限，是立法主体行使立法权的前提和保证。只有科学合理地界定立法权限，才能实现国家法制体系的统一和完备，保障法治国家建设的顺利进行。目前，在立法权限界定上还存在着中央和地方之间的立法权限不清、地方性法规与政府规章立法事项不清、地方人大及其常委会立法界限不清等问题，立法实践中出现的越权立法、相互冲突、互不衔接、重复立法等问题，形成“三世同堂”、“四世同堂”等现象，大都与此有关。新形势下提高立法质量、维护法制的和谐统一，必须对立法权限作进一步科学合理的界定。

    （一）进一步合理界定中央与地方之间的立法权限

    立法权限划分的实质是资源的分配与责任的确定，完善中央与地方立法权限划分应当坚持以下几点。一要坚持维护法制统一的原则。我国是统一的单一制国家，中央和地方立法权的行使，必须坚持法制统一的原则。凡属国家应当统一的立法事项，必须由中央统一立法。地方立法不得越权，不得与上位法抵触。二要充分发挥中央和地方两个积极性。我国是一个疆域广大、人口众多、发展不平衡的国家，要在坚持法制统一的前提下，更好地发挥地方在立法上的主动性和积极性。党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，目的就是要调动地方的立法积极性，赋予更多的地方以立法权，让他们根据本地经济社会发展的需要制定地方性法规，更好地解决本地的实际问题。我们认为，省和地级市一级人大及其常委会应当在行使地方立法权上发挥更好的作用。特别是在结合当地实际有效实施国家法律法规，在事关区域范围基层的改革发展稳定及城市规划建设管理等一些能够自我决策的事务上，能通过立法得到更好地解决。这对于推动民主法治建设具有重要意义。三要珍惜立法资源。目前，在立法上下位法重复或者照搬照抄上位法的现象十分严重，这实际上是对立法资源的浪费。因此，有必要在修改立法法时明确规定下位法不得与上位法作不必要的重复。地方立法要坚持少而精，突出地方特色。要从本地实际出发，认真选好立法项目，不贪多、求全，对所要解决的问题和规范的事项要尽可能地作出具体明确的规定，需要几条就规定几条，可不构筑体系。

    （二）进一步明确地方性法规和地方政府规章的权限

    地方人大是地方国家权力机关，地方政府是它的执行机关和行政机关,由它产生，对它负责,受它监督。这种产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，反映在立法上，人大的立法应当是决定和规范具有全局性、根本性和长远性的重大事项,具有决策性和创制性的特点;政府规章具有从属性、执行性和具体性的特点。根据宪法对地方权力机关和行政机关的相互关系和职责定位,我们可以对其立法权限作出如下较为明确的划分。一是涉及本行政区域内政治、经济、社会、文化、教育等重大性、综合性和全局性事项,由权力机关规定;涉及本行政区域行政管理范围内的具体事项,由行政机关规定。二是涉及调整公民权利义务、规范和监督政府行为的事项,由权力机关规定；涉及政府有权决策的事项,由行政机关规定。应当明确政府规章不能限制公民权利,增加公民义务；不能扩大行政权力,减少行政部门责任。三是当中央立法尚未出台,需要地方先行立法时,由权力机关规定。四是上位法对地方国家机关授权制定实施细则时,应明确规定其授权对象是权力机关或者行政机关,不能含糊。

    （三）进一步明确地方人大与其常委会的立法权限

    对于两者的立法权限划分，立法法只在第六十七条作了原则表述：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”由于“特别重大事项”的模糊性、不确定性，导致实践中地方人大制定的法规数量少、涉及面窄，有的几乎形同虚设，而大量的法规都由人大常委会制定或修改，地方人大立法的地位和作用难免受到影响。要进一步发挥好人民代表大会在地方立法中的作用，有必要明确界定地方人大与其常委会的立法权限，将人民代表大会立法的领域落在实处。如代表大会的议事规则、代表议案、建议、意见、批评的办理及讨论、决定重大事项等方面的法规都应由代表大会制定。本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作中涉及全局的、有重大和长期影响的事项，严重影响公民权利和利益的事项，其他特别重大的事项，也应由人民代表大会制定法规。考虑到代表大会和常务委员会的实际立法能力，可以在此基础上，进一步规定代表大会可以授权常委会就代表大会职权事项立法，但要体现代表大会自己立法是首选，授权常委会立法是补充和例外。

    二、坚持人大主导作用、人民主体地位，进一步完善立法工作机制

    完善的立法工作机制是提高立法质量的重要保障。在这方面，我省人大常委会结合实际情况，进行了一些积极探索和实践，从立法规划计划拟订、法规草案调研起草，到法规草案审议、修改等各环节，不断健全和规范立法工作机制，初步健全了立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与的立法工作机制。

    （一）强化人大在立法中的主导作用

    多年的立法实践证明，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，有利于解决当前立法工作存在的立法项目被动接受、立法受部门利益影响、立法权威受干扰的问题；有利于发挥人大制度优势，最大程度凝聚共识，保障法律制度的公平公正，提升全社会的法律信仰。具体工作中，一是强化人大在立法立项上的主导权。坚持在同级党委的领导下主导好立法的五年规划和立法项目的当年计划。通过明确立项标准、广泛听取意见、强化评估论证，对各方面提出的立法项目进行科学筛选和统筹，确保将有限的立法资源用在刀刃上，坚决防止立法上的“部门利益法律化”的问题，在此基础上，强化立法项目规划和计划的严肃性和权威性。原则上未进五年规划的立法项目，一般不列入年度立法计划，未列入年度立法计划的，一般不进入立法程序。同时适时抓好五年立法规划调整，努力实现立法规划与经济社会发展规划相一致，力争到第十三个五年规划时，实现经济和社会发展“十三五”规划与立法五年规划同步制定，同步部署推进。二是强化人大在立法起草上的主导权。一方面，人大有关专门委员会、常委会法工委强化与法案起草单位的沟通联系，坚持提前介入，掌握法案起草的进展，督促和指导起草单位树立大局意识和全局观念，防止部门利益影响立法，提高法规草案的质量。另一方面，积极探索尝试联合起草和委托起草。比如，我们就省旅游条例尝试了由省人大常委会法工委牵头、有关部门参加的联合起草，在有效克服部门利益法制化、保证立法公平方面取得了良好效果。三是强化人大在审议决策上的主导权。紧紧围绕提高立法质量，着力解决立法中涉及的重点难点问题。对于法案审议中遇到的分歧意见较大的难点问题，既加大沟通协调力度，努力取得共识，又勇于担当，敢于拍板，确保制度设计科学，确保法规及时出台。四是强化人大在把握舆论上的主导权。舆论导向影响着社会对法规的理解和实施。每一新法规出台，我们都通过媒体及时做出说明和解读，使社会各方面正确理解立法的背景、目的和意义，准确把握法规的内容和要求，为法规的正确适用和自觉遵守创造良好环境。

    （二）坚持人民在立法中的主体地位

    法律应是人民意志的体现，立法为了人民，立法依靠人民，这是民主立法的核心。具体工作中，我们始终坚持人民群众在立法中的主体地位，努力做好两方面的工作：一是不断拓展人民群众有序参与立法的途径。经过不断探索和实践，我省已健全完善了公众意见表达、采纳和反馈三项机制。在完善公众意见表达机制方面。充分利用书面、会议和通过传媒征求意见三种渠道，采取座谈会、论证会、向社会公开征求意见、立法联系点、山东人大立法网等多种形式，将立法工作的各个阶段、各个环节向社会最大限度地公开，为公众充分表达意见建议提供多种方式和平台。在完善公众意见采纳机制方面。首先是将公众的意见归纳分类；认真对待意见较为集中、分歧较大的一些问题，有针对性地展开调研、论证、听证，作出初步决定；最后将调研论证的情况向法制委员会和法制工作委员会报告，以利于作出正确的判断。在完善公众意见反馈机制方面。坚持既向社会公开，又向本人反馈。如我们在举行网上立法听证时，对所提意见建议都及时在网上公开；对意见采纳情况，通过电子邮件及时反馈给意见提出人；对通过后的法规文本，通过电子邮件和信函等方式送达参与立法工作的公众。二是充分发挥人大代表在立法中的作用。我们坚持了从法规立项、法规起草、审议修改等各个环节，都广泛征求人大代表意见，尊重并积极回应人大代表提出的有关立法议案等制度，通过立法调研、论证咨询等多种方式认真听取代表的意见和建议。为进一步发挥好代表作用，我们进行了新的尝试。在今年两会期间将全年立法计划项目目录发给了各个代表团，会后又以书信的形式发给了省人大代表，邀请代表积极参与立法活动。如果代表对哪些立法项目感兴趣可自愿报名，我们将这些法规草案提前发给报名的代表，并邀请其参与立法调研、立法审议等活动，认真听取其意见。通过这些方式，开通了人大代表和立法机关之间的“民意直通车”。

    三、强化立法评估，进一步完善立法质量保障体系

    我省人大常委会围绕提高立法质量，抓住关键环节，积极开展论证评估，初步探索建立了“立法前评估、立法中评估、立法后评估”的全过程论证评估体系，有力促进了科学立法、民主立法，为提高立法质量构建全方位的保障体系。

    （一）抓好立法前评估，解决能不能立法的问题

    准确选择好立法项目，立什么法，不立什么法，事关立法的质量和效益，事关经济社会发展大局。为从源头上把好质量关，我们采取多种措施，有效提升了法规立项的科学性、前瞻性和全局性。一方面严格立项条件。对于哪些法规项目该立，哪些不该立，哪些先立，哪些缓立，我们坚持“三问、四不立”。即对部门报送和向社会公开征集的每一件立法建议项目都要先问“实际需不需要、条件可不可能、符不符合中心工作”这三个问题，在此基础上提出，立法项目不是经济社会发展急需的不立；虽有立法必要但立法条件不具备的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；立法目的难以实现、效果不好的不立。努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立法重点，逐步由过去的以经济立法为重点，转变为更加注重转方式调结构、保障和改善民生、加强和创新社会管理以及推进生态文明等重点领域立法，保证了有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。另一方面强化专项评估。对具体法规项目在立法前开展专项评估，就立法的目的、条件、内容、必要性、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等内容，进行客观地论证评价。2012年4月，我们委托了山东社会科学院和山东大学法学院分别就修订《专利保护条例》和制定《辐射污染防治条例》两件立法项目进行立法前评估。两家受委托单位按照委托协议，认真搜集、分析、对比国内外有关立法项目的法律法规情况，组织不同类型的座谈会，深入基层进行调查研究。在深入分析、全面论证和系统评价的基础上，对这两件立法项目的必要性、可行性、需要解决的主要问题及法规实施的预期效果等作出了客观评价，同时指出了法规起草单位自评报告中存在的主要问题。经过立法前评估两件法规列入了第二年立法计划一类项目都已顺利通过。目前，我们每年对重要的立法项目委托有关科研院所进行立法前评估，使这项工作逐步走上了常态化、规范化的道路。实践证明，通过立法前评估，可以重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法以及如何立法等源头问题，对于增强立法的科学性具有重要意义。

    （二）抓好立法中评估，解决立什么样法的问题

    法规进入立法程序后，制定得好不好、管不管用、能不能解决实际问题就成了立法的关键。对此我们进行了一些有益的尝试。一是邀请专家全面论证。当前，立法已经涉及到经济社会生活的方方面面，法律规范越来越具体、越来越深入，只靠立法机关的力量有时难以全面把握和准确规范法规所涉及的事项，充分发挥“外脑”、“智库”的作用显得十分重要。近年来，我们坚持对每件法规草案都邀请专家学者对法规草案的科学性和可行性进行研究论证，以更好地把握客观规律，妥善处理各种利益关系，增强法规的针对性和实效性。为发挥专家学者对立法经常性、长期性的智力支持，2013年省十二届人大常委会聘请了20位专家、学者和实际工作者担任立法咨询员，邀请他们对每件法规草案和立法计划进行论证评估、列席常委会会议，使专家学者参与立法成为一种常态。二是重点问题立法听证。地方性法规的涉及面虽然比较广，但其核心内容往往只有几条，需要解决的主要问题和矛盾也就几个。立法听证会是就法规重点问题听取民意、集中民智的一种有效论证方式。如在制定南水北调工程沿线区域水污染防治条例时，考虑到南水北调工程与沿线区域人民群众的切身利益密切相关，为广泛听取相关各方面意见，我们把立法听证会开到了工程沿线，重点就条例草案涉及的水污染防治补偿机制和三级保护区的控制措施两个问题进行听证。经过3个多小时的激烈辩论，提出了许多行之有效、切实可行的办法，为法规的修改提供了非常有价值的意见。为进一步提高效率，节省成本，我们积极开展以互联网为载体的网上立法听证。目前，已就旅游条例、供热条例等等多个法规进行了网上立法听证。与传统的听证方式相比，网上听证可以保证参与听证的代表能够更充分地发表意见，不受时间限制，也简便易行，大大节省了人、财、物力，提高了立法效率，受到了各方面的肯定和好评。三是难点问题分析实证。在立法过程中，经常会遇到对某个问题、某项条款的争议难以界定，对这些难点问题，我们在注重定性分析的同时，还注重定量分析，进行客观、详实的政策、现状和数据测算比较，为立法决策提供科学依据。如在制定物业管理条例时，水、电、气、暖等专业设施设备的投资问题争议较大，为此，我们抽取了济南、青岛、淄博等8个市，对其基础设施配套费收取现状进行测算，并对法规实施后的情况进行预算，经过专项测算和评估，发现此类建设资金统一并入城市基础设施配套费后，专业设施设备的投资额将节省10%，这一测评结果，为物业管理条例的审议修改提供了客观依据。

    （三）抓好立法后评估，解决法规完善提高的问题

    实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展。立法后评估，可以及时发现法规实施中存在的问题并促进其进一步修改完善，为地方性法规的立、改、废设立了一个“检验阀”。

    前些年，我们主要以“立法回头看”的方式，对法规实施的效果进行评估，采取调研评估、与有关部门联合评估、问卷调查等形式，对法规的制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款的针对性强不强、可操作性怎样、实施效果好不好、是否继续执行或是否需要修改、补充和废止作出判断，并根据评估情况，对相关法规及时进行了修改完善。为了更及时、全面、深入地了解掌握法规的实施情况，使立法后评估工作步入规范化、制度化的轨道，去年3月，在认真总结“立法回头看”活动经验的基础上，省人大常委会主任会议通过了《山东省地方性法规实施情况报告制度》，明确规定：制定、修改的法规公布实施满一年的，相关单位应当按照要求向省人大常委会报告法规的实施情况。这一报告制度，是对立法后评估的进一步充实和完善，使省人大常委会可以及时了解和掌握行政机关、司法机关及社会各界各个层面在执法过程中所取得的进展和存在的问题，并且把立法是否科学、执法是否严格、司法是否公正、守法是否自觉作为一个整体来分析、认识、考察和评价，对相关法规的修改、废止、解释和答复等工作更加及时、更有针对性和可操作性，使立法后评估的主动性、时效性大大增强。去年，全国人大常委会法制工作简报和《中国人大》杂志报道了我省立法评估工作的开展情况。