关于在全面深化改革中发挥立法引领和推动作用的思考（济南市）

    “凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话，深刻阐述了改革与法治的辩证关系，这对我们全面推进依法治国、把握立法在深化改革中的作用，具有有重大意义。十二届全国人大一次会议提出，要充分发挥立法的引领和推动作用，高度重视立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。作为立法工作者，我们要认清肩负的时代使命，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，充分发挥立法的引领和推动作用，为全面深化改革提供强有力的法治保障。

    一、对立法的引领和推动作用的理解

    法的功能和作用，一般可归纳为两个方面，一是规范功能，二是社会作用。规范功能具体表现为指引、评价、教育、强制、惩罚功能，其中指引功能体现了法律规范功能中的引领作用。立法的引领推动作用，主要体现在法的社会作用上。法的社会作用直接反映法同社会主体和社会生活的关系，是从法的本质和目的方面说明法的功能。法来源于社会生活，是实践活动的总结和确认，但法通过对行为安排和关系调整，对社会生活产生巨大的反作用，这种反作用集中体现在对社会生活的指引促进上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会活动的推进，具有十分重要的作用。从这个意义上说，立法的引领推动作用是法的本身固有的重要功能，但被赋予了时代的特点，是对法的指引作用的深化和升华。在当前的时代背景下，“引领”就是把党的主张通过立法程序上升为国家意志，从制度上、法律上保证执政党的路线方针政策的贯彻实施，成为全党、全国、全社会一体认同、一体遵守、一体执行的法律制度。“推动”，就是以立法推进改革，以立法规范改革，做到改革决策与立法决策协调同步。

    强调立法的引领和推动作用，是实现依法治国、依法执政的必然要求。党的十五大提出依法治国，十八大强调要全面建成社会主义法治国家，这是我党领导方式和执政方式的重大转变。依法治国，建设社会主义法治国家，必然要求我们党主要从依靠政策管理国家，转变为主要依靠法律治理国家，实行依法执政。依法执政，就是要及时通过立法把党的主张和重大决策上升为人民的共同意志，用法律制度凝聚社会共识，引领改革，推动发展，巩固执政地位。从这个意义上说，立法的引领推动作用，就是我们党以法律制度为载体，依靠法定程序提出自己的主张，并以国家强制力保证实施，从而实现其政治决策。

    强调立法的引领和推动作用，是改革发展的现实需要。改革在社会发展的每个阶段都是存在的，只不过我国发展到目前阶段，深化改革的呼声更高，任务更重，目标更清晰。当前，我国已进入全面深化改革和发展关键时期。教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、问题复杂、矛盾突显、机遇与挑战并存，改革牵一发而动全身，迫切需要从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题。党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。

    强调立法的引领和推动作用，是立法工作者的历史责任。作为立法工作者，我们是国家立法和地方立法的重要参与者，是时代发展变化的见证者，也是深化改革的推动者。出台的法律法规是否在改革实践中起到引领和推动作用，与立法工作者的责任感、工作态度、工作作风、工作水平有很大关系。既然我们处在这一重要岗位上，就要担负起时代赋予我们的重大使命，为人大及其常委会立法发挥好参谋助手作用，为全面深化改革保驾护航，提供有力的法制保障。

    二、如何发挥立法的引领和推动作用

    一是从中央与地方立法权限的划分上看，全国人大与地方人大应“扮演好各自的角色”。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。这就要求立法工作顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，通过立法实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。在这方面我们有过成功的经验。改革开放初期，面对实践经验匮乏、意识形态束缚等诸多困难，党中央果断决策，有关方面抓紧工作，制定出台了中外合资经营企业法，为我国打开国门、引进外资提供了法制保障，引领和推动我国改革开放迈出实质性步伐。实践证明，努力做到改革决策与立法决策协调同步，既确保改革决策的科学性和合法性，降低了改革发展成本，又赢得了广大人民群众的支持和拥护，推动了改革发展决策的贯彻落实。在改革进入“深水区”的关键时期，改革的顶层涉及尤其重要。对一些长期没有解决的紧迫问题，如财政体制改革、农村土地征收补偿、保障性住房供给、社会征信体系建设、投资、贸易、金融、税收等事项均涉及国家事权，属于国家专属立法权事项，有些需要突破既有体制机制的，还要从顶层设计上突破，除非地方被全国人大授权开展先行先试，否则在全面深化改革中需要在全国范围内系统谋划、顶层设计的，国家层面的立法应当尽快出台，确定通用的基本制度和基本规范。而且，今后凡是能制定法律的，尽量不再制定行政法规，现有的行政法规经过实践证明行之有效的也要及时上升为法律。例如，我国现有的税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税这3个税种制定了法律，其他税种都是国务院的暂行条例，有的暂行条例已经超过60年。按照税收法定原则，必须尽快推动这些行政法规上升为法律。在国家法律制定后，有立法权的地方人大及其常委会要紧密结合本地实际，制定实施性法规。同时，要发挥主观能动性，对现行法规进行细细梳理，结合改革进行情况及时进行修改或者废止；对属于地方改革事项的，要积极谋划，能立法的适时立法提供法制支持。

    二是从人大与党委、政府等方面的关系上看，各个方面需要协调配合，统筹兼顾。在全面深化改革过程中，党委、人大、政府从不同角度都负有将全面深化改革的任务落实到位的职责。全面深化改革是党中央作出的重大决策部署，具有空前的广度、力度和深度，在我们国家改革开放史上是前所未有的，改革更加注重系统性、整体性和协同性。以前改革摸着石头过河，“先改革后立法”成为无奈而又必须的选择，这种模式从长久来看不利于增强全民的法律意识，不利于建设法治国家。从整体上看，经过多年的改革，目前我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系已经形成，正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，现在的任务是进一步完善社会主义市场经济体制和法律体系，全面推进经济、政治、文化和社会“四位一体”的改革，这越来越需要从体制机制上寻找问题的根源和解决的办法，越来越需要从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套。立法是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，集中了政治资源、民意基础和专家智慧，可以而且应当在改革发展稳定中发挥更为突出的引领和推动作用。只要我们找准深化改革的突破口，坚持立法决策和改革决策同步，注重通过立法引领和推动各领域改革，特别是重要领域和关键环节的改革，就可以为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。因此，各级党委和人大、政府要高度重视改革中法制保障的重要作用，加强密切沟通和配合，形成深化改革的整体合力。党委、政府和有关部门在研究总体改革方案和具体改革措施时，应同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律法规的可以先修改法律法规，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行；需要新制定法律法规的，人大也不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破予以否定，要从党和国家工作大局来权衡，从立法上及时研究、论证，提出解决问题的思路和办法。一旦法律法规出台实施了，政府部门一定要依法行政，严格执法。

    三是从人大自身机制和水平看，要着力提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用，要求立法工作者牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念，始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。一是增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题，选准立法项目，针对实践对法律提出的迫切需要，分清轻重缓急，及时启动立法程序。立法选项不能只是被动地“等米下锅”，而要充分发挥人大及其常委会的立法主导作用，积极地“选米下锅”。在立法模式和体例上，不求大而全,需要几条就规定几条,能具体则尽量具体,重在务实管用。在立法工作机制上，围绕推进科学立法、民主立法，进一步完善法规立项、法案起草、调研论证、审查审议和公民参与等工作机制，努力构建科学完备的立法工作机制，切实增强立法的科学性、民主性。二是增强法律规范的可操作性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律法规所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，既要准确反映客观规律,科学合理协调利益关系,又要适度前瞻地研判趋势、探索规律,对可能出现的问题进行设防和引导，确保法律规范严谨周密、可靠管用。三是增强立法的系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，特别是要结合重要法律的出台，同步修改或者废止相关法律法规，切实提高立法引领和推动作用的成效。四是增强法制的统一性。发挥立法的引领和推动作用,需要有创新的精神、思路和举措。但也要清醒认识到,法律红线不能触碰、法律底线不能逾越,是立法遵循的基本要求。无论是先行先试,还是创新管理,都必须以维护法制统一为前提,做到各层次法律规范相互衔接、和谐一致,使各项制度统筹协调、形成合力。