以改革创新精神推进地方立法工作（青岛市）

    立法法颁布实施以来，青岛市人大常委会努力把握地方立法基本规律，认真总结立法工作经验，着重在以下几个方面进行了探索与实践：

    一、始终坚持党对立法工作全过程的领导

    一是立法规划、计划报请市委批准。五年立法规划和年度立法计划经市人大常委会主任会议通过后，都要报请市委常委会议研究讨论，经市委批准后，再向社会公布并实施。

    二是根据市委建议，适时增加立法项目。在立法计划执行过程中，通过市委领导批示或者市委常委会议研究，建议市人大常委会在某一方面进行立法，这是党领导立法的重要方式。市人大常委会根据市委的立法建议及时调整立法计划，增加提请审议项目或者就此展开立法调研。如2014年在立法计划外，根据市委主要领导的意见和利用清洁能源供热的实际需要，临时增加修订《青岛市城市供热条例》。

    三是在重要法规起草前，就起草的基本思路和重大问题向市委汇报，由市委作出决策。如制定《青岛市胶州湾保护条例》时，市人大常委会党组专门向市委写出报告，对胶州湾保护涉及的保护范围、管理和监督体制提出建议，在征得市委的原则同意后，方正式开展法规草案的起草工作。

    四是在法规审议论证过程中，提请市委研究讨论。如《青岛市胶州湾保护条例》在提交市人大常委会初审后，市委召开常委会会议，听取市人大关于胶州湾保护立法工作的汇报，对进一步修改完善法规、保证法规的贯彻实施进行研究讨论，提出了意见。这是青岛市自1986年拥有地方立法权以来，市委常委会第二次就单个法规项目进行研究讨论。

    二、充分发挥人大在立法中的主导作用

    一是在立项阶段，努力推动重要法规项目纳入立法计划。改革已经进入“深水区”，立法同样如此。有些综合类法规项目，经济社会发展急需、人民群众热切期盼，但由于涉及复杂的利益关系，或者涉及多个部门，往往没有部门主动提出立项。为破解这一难题，我们尝试通过人代大会议案促成重要法规立项。人大代表在人代会期间依法提出代表议案，由大会主席团研究决定作为大会议案，赋予其一定的强制执行力，交有关部门研究办理，这是青岛市多年来的实践做法。但以前，列为大会议案的，都是涉及政务方面的重大事项。2012年、2013年连续两年，我们尝试在人代会上由法制委员会委员牵头，联合多名代表提出了《关于制定〈青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例〉的议案》、《关于制定〈青岛市崂山风景名胜区条例〉的议案》，均被确定为大会议案，从而进入了市人大常委会的立法程序。其中，《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》已于2013年制定通过并实施。

    二是在起草阶段，探索由人大自主起草综合性法规。长期以来，法规起草一般遵循“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，涉及政府职能的法规主要由行政部门起草。应当说，行政部门起草法规具有了解实际情况、专业力量充足的优势，但也容易产生过度保护部门利益的问题。为避免上述问题，我们发挥人大的综合优势，探索由法制工作室自主起草综合性法规。以前，法制工作室也起草过法规草案，但主要是规范立法程序、规范性文件备案审查等涉及人大职权的法规，或者法规的集中清理等，对行政管理类且涉及多个部门的综合性法规，一直没有破题。2012年，法制工作室自主起草了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》，2013年，法制工作室起草了《青岛市胶州湾保护条例》，这两个法规草案都得到了各方肯定，证明了人大起草法规草案的独特优势。

    三是在审议阶段，牢牢把握对法规实质性内容的决策权。无论是法制工作室的论证修改，还是法制委员会的统一审议，都在把握合法性原则和进行科学论证的基础上，敢于对重要制度“动刀”。如在修改《青岛市学前教育条例（草案）》时，针对草案对0-6岁学龄前儿童平均用力的做法，提出突出重点、区分轻重缓急的修改思路，优先推动学前三年教育工作，以解决社会反映强烈的“入园难、入园贵”问题，法制委员会按照这一思路对草案作出了重大调整。

    三、改革创新立法工作机制

    一是建立了立法协调制度。随着社会结构和利益格局的深刻变化，在地方立法工作中，协调各方利益和达成共识、形成合力的难度不断加大。为破解“协调难”的问题，2013年，市人大常委会主任会议通过了地方立法协调联席会议制度。截至目前，已召开三次联席会议，对立法规划计划制定、立法工作中的重大问题、法规草案起草和审议中的重大争议、法规的贯彻实施等事项，加强了人大与政府之间、人大内部各专门委员会之间的沟通协调，推动了立法工作的顺利进行。

    二是建立了立法协商制度。党的十八届三中全会提出要“深入开展立法协商”。为落实这一决策部署，2014年4月22日，青岛市人大与青岛市政协联合制定了《青岛市地方立法协商工作办法》。该《办法》共十条，主要对立法协商的内容、形式、程序等进行了规定。截至目前，已就《青岛市城市风貌保护条例（草案修改二稿）》、《青岛市海上交通安全条例（修订草案）》进行了两次立法协商，政协委员、各民主党派和专家学者提出的大量意见建议在法规修改时被吸收采纳。

    三是完善了立法工作流程。重新梳理并制定了法制委员会服务工作流程、代表立法议案办理工作流程等8个工作流程或规程，保证了立法工作的规范、高效运转。

    四、将立法过程向立法前、立法后延伸

    一是坚持法规起草方式多元化。在依托政府部门起草的基础上，进一步拓宽法规起草渠道。探索委托起草方式。2005年委托两家律师事务所起草了《青岛市物业管理条例（代拟稿）》、《青岛市城市房地产开发经营管理条例（代拟稿）》，2011年委托中国海洋大学和青岛市律师协会分别起草《青岛市湿地保护条例》、《青岛市经济中介机构条例》代拟稿。探索“三结合”起草方式。制定《青岛市无居民海岛管理条例》时，实行了立法机关、行政部门和专家学者“三结合”的起草方式。探索自主起草方式。2012年法制工作室自主起草了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》，2013年法制工作室起草了《青岛市胶州湾保护条例》。

    二是实施立法论证制度，即开展立法前评估。2011年在全国率先开展了立法前评估工作，委托青岛理工大学、青岛市社科院分别对《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》进行立法前评估。经过评估，《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》列入2012年立法计划，并经市人大常委会审议通过，而《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》则因立法时机尚不成熟而未列入立法计划。

    三是开展立法后评估。坚持全面评估与单项评估相结合，2006年对现行有效的地方性法规全部进行了立法后评估，提出了修改、废止法规的建议。2011年对《青岛市民用建筑节能条例》进行了立法后评估。在总结实践经验的基础上，2011年市人大常委会主任会议通过了《青岛市人大常委会立法后评估暂行办法》，青岛的立法后评估工作走向规范化、制度化。

    四是建立了法规实施情况报告制度。要求法规实施满一年，负责贯彻实施的单位在30日内，将法规的贯彻实施情况书面报告市人大常委会，目前这项工作已经实现常态化，对立法机关掌握法规贯彻落实情况，改进立法工作发挥了重要作用。

    五、努力转变立法调研论证方式，确保调研论证取得实效

    立法调研论证的深度与广度直接关系法规质量的高低，我们在组织法规调研论证时，坚持“一线调研法”，以问题为导向设计调研论证方案。制定《青岛市停车场管理条例》时，除了召开常规座谈会外，还专门召开了市民座谈会，参加座谈会的市民全部通过报名产生，不是由立法机关选定，面对面听取市民的意见和建议。建立了立法听证会制度，对《青岛市物业管理条例（草案）》中的四个重要问题和《青岛市停车场条例（草案）》中的两个重要问题进行了公开听证。在起草胶州湾保护条例时，安排了6个阶段的调研论证,召开了35个座谈会，经过“四上四下”反复论证、协调，方形成条例草案。在这个过程中，采用了“一对一”座谈交流、现场踏勘、召开专家论证会、立法协商等多种方式，草案提交市人大常委会审议后，又两次征求市直有关部门和区市意见，从而保证各方力量能够广泛参与，公众意见能够得到充分表达，设计的制度能够达成广泛共识。

    六、完善立法制度、推进立法工作改革创新的几点思考

    一是完善立法选题科学决策机制。立法项目的科学决策是立法工作的关键环节。如果在法规的立项环节未能把好关，不但会造成立法资源的浪费，而且可能导致立法项目存在的先天不足难以在审议修改环节得到彻底纠正。因此，要探索和实施立法前的评估制度，从立法的民意基础、立法的紧迫性、立法者对调整社会关系的把握程度、立法的可执行性及实施成本等方面对立法必要性进行认真研究和充分论证。

    二是建立完善立法后评估制度。立法后评估是一项积极回应社会关切、主动发现和修正法规缺陷的重要制度。通过“从法规文本到社会实践再到法规文本”的循环反复，全面、客观、精细地评价立法质量、实施效果等，有利于分析法规中各项制度涉及的合法性、操作性，有利于发现立法工作中的规律性内容和工作的不足，以便于有针对性地改进立法工作。目前，立法后评估在我国立法领域已经广泛运用和开展，并取得了明显的成效，有必要通过立法将这一制度确立下来。

    三是完善授权立法。在国家立法体系中，授权立法应当是特例而不是常态，建议从以下几个方面对授权立法进行严格限定：一是应当将授权立法限制在经济领域，其他领域一般不需要快速响应，不应当授权。二是根据实际调整授权适用情形。立法法第九条只规定了对应当制定法律而尚未制定法律的事项进行授权立法，但实践中还有调整法律适用的授权，如今年全国人大常委会作出决定，授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。我们认为这也是一种授权立法的情形，而且今后可能会比较多的出现这种类型的授权立法，建议在法律中规定。三是扩大被授权主体，除国务院外，还可以是省、自治区、直辖市人大及其常委会。四是授权决定应当明确授权期限。立法法在第十一条规定了授权终止的情形，再结合上第五十六条第三款的规定，授权后的法律出台就缺乏了迫切性，授权可能会成为长期授权。随着中国特色社会主义法律体系的形成和完善，需要授权立法的事项应越来越少，而且会是试验性、应急性的授权，授权时限不宜太长。因此，授权决定应当有确定的期限，如果到期还需要授权的，则应再行授权。

    四是赋予较大的市完整立法权。地方组织法和立法法赋予较大市以地方立法权，同时规定应报省级人大常委会批准后公布实施。这一规定，在制定2000年立法法时曾有过激烈争论，最后形成了现在的合法性审查的规定。在修改立法法时，我们建议取消较大市法规的报批程序，改为备案，理由有四：1、86年的地方组织法主要是考虑在立法初期，较大市的立法水平不平衡，但是经过近三十年的立法进程，目前，各较大市已逐步培养了一批素质较好的立法工作队伍，能够适应立法工作需要。2、当时的法规备案审查制度还没有有效建立，批准成为维护法制统一的必要手段，在立法法、监督法实施之后，各省级人大纷纷设立了备案审查机构，制定了规范，配备了人员，备案审查制度完全能够发挥维护法制统一的作用。3、据了解，在有的省市，还是把合法性审查操作得比较复杂，适用法规的制定程序，我们认为，这违背了法律赋予较大市立法权、激发地方活力、适应地方实际的制度设计初衷，实际上也从一个方面反映了这一制度需要进行探讨的必要性。4、十八届三中全会决定，逐步增加有地方立法权的较大的市数量，随着较大市数量的增加，如果继续采取批准的做法，则省级人大常委会的审查压力会空前加大。其结果，要么拉长批准时间，导致法规实施延后，影响制度落地，尤其一些对时限敏感的改革措施，可能会贻误时机；要么为保证效率而进行形式上的审查，但这样做又背离了批准的本意。

    五是逐步增加人民代表大会制定法律法规的数量。人民代表大会制定通过基本的重要的法律法规，除了涉及立法权限外，还有利于法律法规的宣传贯彻实施。建议进一步明确人民代表大会立法权与人大常委会立法权的界限，同时在条件允许的情况下，多安排一些提交人民代表大会审议的法律法规。青岛市制定地方性法规条例规定，本市特别重大事项的地方性法规由市人民代表大会通过。但一直以来，除立法条例外，并未付诸实践。在2013年召开的市人代会上，印发了《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》，供代表书面审议。在2015年的市人代会上，我们拟将《青岛市崂山风景名胜区条例（草案）》提交大会审议通过，以落实人代大会的立法权。