健全机制 提高实效 不断开创立法工作新局面（河南省）

    建立健全立法工作机制，是推动立法工作科学化、规范化发展的重要举措，是科学立法、民主立法的重要体现，是新时期加强和改进立法工作、提高立法质量、发挥立法引领和推动作用的必然要求。根据党的十八届三中全会关于“要推动人民代表大会制度与时俱进，健全立法起草、论证、协调、审议机制”的精神，按照深入推进科学立法、民主立法的要求，紧密结合河南实际，我们积极开拓创新，不断实践探索，着力建立健全立法工作机制，完善立法工作程序，规范立法工作行为，增强了立法工作实效，提高了地方立法质量，为河南经济社会发展提供了强有力的法制保障。

    一、建立健全地方立法立项机制

    立项工作是做好地方立法工作的首要环节。坚持科学立法、民主立法，就必须注重建立健全地方立法立项机制，科学编制地方立法规划、计划，选好立法项目，保证地方立法工作稳步有序地进行。

    （一）明确立项原则

    地方立法的根本在于制定适用于地方经济社会发展需要的地方性法规。因此，在地方立法工作中，必须为地方立法准确定位，明确地方立法方向，科学选定立法项目，使制定修订的地方性法规既要符合上位法要求，又要切合本地实际。近年来，我们坚持立法与中心工作相协调、与改革发展稳定重大决策相结合，自觉地把每个立法项目都放在全省经济社会发展的大局中加以审视和把握，注重抓住经济社会发展的突出问题、事关全局的重大问题和人民群众关心的热点难点问题，区分轻重缓急，适时纳入立法规划、计划，通过立法形式规范社会行为，消除影响经济社会发展的不利因素，更好地发挥立法对经济社会发展的规范、引导和保障作用。一是坚持中心项目优先。河南作为中部省份、农业大省、人口大省，经济发展相对东部地区比较滞后，发展仍是河南的首要问题。针对这一现实，多年来，我们始终把贯彻省委决策部署、推动河南经济社会发展作为地方立法的着眼点和立足点，先后制定（修订）了一大批经济方面地方性法规，如《河南省开发区条例》、《河南省农业综合开发条例》等。二是坚持急需项目优先。河南正值中原经济区、国家粮食生产核心区、郑州航空港经济综合实验区“三位一体”建设期，贯彻落实三大国家战略是实现中原崛起、河南振兴、富民强省中原梦的关键所在。为积极推动三大国家战略贯彻实施，我们及时有针对性地制定（修订）了《河南省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》、《河南省民用运输机场管理条例》等地方性法规。三是坚持热点项目优先。每年都坚持从人民关注、对社会影响较大的领域确定立法项目的优先选项。如党的十八届三中全会召开后，河南省委确定了建设富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南和加强民主政治建设、加强党的建设“四个河南”“两个建设”的总体部署，人们也更加关注旅游、环保、社会安全稳定及民主权利等方面的问题。在制定立法计划时，我们及时对列入年度立法计划的立法项目进行了调整，将制定（修订）《河南省旅游条例》、《河南省奖励和保护见义勇为人员条例》等有利于推动“四个河南”“两个建设”、人民群众更加关注的相关立法项目列入2014年度地方立法计划，积极从法律制度上为“四个河南”“两个建设”提供保障。

    （二）建立完善立项征集调研论证制度

    地方立法立项征集调研论证是编制立法规划、计划的核心工作，是提高立法规划、计划科学性的关键所在。新形势下，什么样的法规急需立，什么样的法规尚不成熟暂时不适合立，什么样的法规没有必要立，这些都需要在法规立项时加强调研论证，做出取舍。一是进一步完善立法备选项目征集制度。拓宽立法备选项目征集渠道，确保备选项目的广泛性和代表性。根据立法规划、计划编制需要，常委会及时向省政府及政府部门、司法机关、社会团体和企事业单位等发出报送立法项目的书面通知，并把征集立法项目的通知通过人大网站、河南日报、河南电视台等新闻媒体向社会公布，最大限度广泛征集立法议题。二是进一步完善立法备选项目报送制度。完善立法项目报送程序，明确报送要求。人大各专门机构、常委会各工作机构、人大代表及政府各部门、社会各界报送的立法项目或提出立法意见建议的，提案单位或部门要对所提项目进行初步调研，立项意见建议要附有相关领域关于立法的必要性、可行性和急迫性等方面的说明。法工委依照报送或提议的地方立法备选项目建立立法备选项目数据库，详细记录每个立法项目的基本状况、立法项目与国家战略部署和本地区中心工作关联度、人民群众对立法项目的关注度、需要立法的紧急程度等相关数据，为编制立法规划、计划，确定立法项目提供参考和依据。三是建立健全地方立法的立项审定制度。按照法工委初审、相关单位领域工作人员和社会专家论证、常委会主任会议审议的程序确定立法项目。首先，由法工委对报送的立法项目进行全面审查，及时深入到备选项目相关的部门、行业和不同社会层级开展广泛调研，为确定立法项目提供依据。其次，按照宁少勿滥，急需先立的原则，组织常委会相关工作机构、政府有关部门、人大代表、法学专家以及相关领域行业代表等多方参加的地方立法立项论证会，重点对立法项目相关行业及领域的实际立法需求进行分析、研究，并对立法的必要性、针对性、合理性等进行论证，以确保地方立法立项的科学性。最后，在深入调研论证的基础上，提出地方立法规划、计划草案，经广泛征求意见后提请主任会议审议通过，及时向社会公布，接受社会监督。

    （三）建立健全立项协调沟通机制

    首先是加强与全国人大的协调沟通。坚持与国家立法工作相衔接。充分了解全国人大的立法规划、计划及立法动态，特别是掌握国家层面近期可能制定、修订法律、行政法规的情况，适时作出决定和调整，避免地方立法工作盲目、被动和无效工作。其次是加强与政府部门和相关单位的协调沟通。注重发挥省政府有关部门和有关单位更加了解相关行业、相关领域情况的优势，让他们对立法规划、计划的意见建议，特别是征求省政府法制部门的意见建议，切实做到内外协调、步调一致，为立法调研起草工作顺利进行奠定基础。第三是加强人大内部办事和工作机构之间的协调沟通。法工委在编制地方立法规划、计划时，应当会同人大各专门委员会及常委会各工作机构召开协调会议，对立法规划、计划草案充分进行沟通、研究、协商，争取部门之间的相互理解、相互支持，共同为做好地方立法工作尽职尽力。

    二、建立健全地方立法多元化调研起草机制

    立法项目调研起草，是做好立法工作的基础，是地方立法的核心环节。建立完善地方立法多元化调研起草机制是我们近年来在地方立法调研起草工作方面新的探索和尝试。多年以来，地方性法规主要由政府相关部门起草。政府部门分管某方面的行政工作，熟悉情况，调研起草相关地方性法规有一定的优势，但也有一定的局限性，特别是对一些涉及面广、综合性强的地方性法规，需要多方的参与和协调配合，由政府部门起草，往往会遇到一些难以克服的问题和矛盾。针对这一情况，我们在继续发挥政府主管部门调研起草优势的同时，不断拓宽调研起草的途径，根据立法项目涉及的区域、行业、内容、范围、专业性、技术性要求等不同的情况，采取不同方式方法开展调研起草工作，将主要由政府部门调研起草，逐步向常委会工作机构、政府部门、社会力量等多元化调研起草过渡。

    （一）人大专门机构和常委会工作机构牵头调研起草

    对于一些涉及面广、牵涉单位多、社会广泛关注及相关单位部门难以协调的立法项目，直接由人大专门机构、常委会工作机构牵头进行调研起草，不仅可以减少立法环节，提高立法效率，在立法质量上也得到了不断提升。如，近年来，由我省人大法制委、常委会法工委牵头起草了《河南省云台山景区保护条例》，修订了《河南省消防条例》等多部地方性法规。《河南省人口与计划生育条例》从起草到出台仅用了三个多月的时间，而且在广大人民群众中反映良好。再如今年，我省人大常委会对《河南省旅游条例》的修订工作非常重视，成立了以省人大常委会李文慧副主任为组长、省政府有关部门负责人、部分专家学者参加的起草工作领导小组，领导小组下设办公室，由法工委牵头组织起草班子，并制定了具体方案。在起草过程中，我们坚持“有利于促进河南旅游业的整体发展、有利于河南旅游资源的保护利用、有利于保护旅客旅游经营者合法权益、有利于强化旅游行政执法”的具体要求，确立了以旅游法为依据，立法为民的总体思路，把握法制统一、不照抄照搬、突出地方特色、增强可操作性的原则，针对我省旅游业发展中存在的管理体制不协调、执法力量薄弱、旅游资源开发无序等问题，进行广泛深入的调研，科学合理的论证，有效推动了工作的开展。目前，调研起草工作已基本完成，条例草案主要对乡村旅游、旅游资源的保护与开发等进行了规范，将于9月份提请常委会审议。

    （二）委托调研起草

    实践中，我们把委托调研起草作为引进社会力量参与立法工作的一个重要渠道。为了确保委托起草工作的顺利开展，我们首先制定实施方案，并成立专门机构，明确经费保障。随后，根据方案要求和立法需要，选择了一些适合地方力量调研起草的地方性法规，明确调研任务、起草要求和任务完成标准，交由具备条件的省辖市人大常委会、高等院校、社会团体等相关单位调研起草。受托单位根据省人大常委会要求完成受托任务，交付法规草案及相关说明。省人大常委会法工委负责组织对受托单位交付的法规草案进行验收论证，对不符合要求的由受托单位作进一步的调研修改，对符合要求的法规草案，进入正式程序。如，今年，我们对《河南省实施〈代表法〉办法》进行委托起草。在委托过程中，针对该法规的特点，首先对18个省辖市人大常委会法工委、选工委的机构设置、人员配备和专业构成进行了询问了解，又重点到开封、南阳等市实地考察，经研究，最终确定把机构健全、人员力量充足、代表业务熟悉、立法热情高的南阳市人大常委会作为受托单位。目前，南阳市人大常委会已完成《河南省实施〈代表法〉办法》调研起草工作，我们正在对南阳市人大常委会交付的《河南省实施〈代表法〉办法（草案）》进行调研论证和修改，计划于11月份提请常委会审议。

    （三）提前介入政府部门或相关单位牵头的调研起草工作

    当前，大量的法规案仍然由政府部门或相关单位调研起草。政府部门或相关单位调研起草可以充分发挥熟悉相关情况的优势，使制定出台的地方性法规能够更好地反映社会的实际需要，更好地得到贯彻实施。但是，政府部门和相关单位调研起草法规草案也有其自身的局限性。由于受部门利益的影响，容易造成部门借立法扩大权力、争取利益，从而违背立法为民的宗旨。另外政府部门和相关单位因其职能、执法理念、管理水平和知识结构的不同，可能导致法规草案的质量差异，有时会出现法规草案质量较低的情况，造成法规草案的“先天不足”。为解决上述问题，我们注重把政府部门调研起草与发挥人大主导作用相结合，进一步完善了“人大提前介入”制度。根据年度立法计划，省人大常委会对政府部门和相关单位牵头调研起草的地方性法规草案，主动与政府及有关单位加强沟通，通过听取汇报、询问、座谈及参与政府部门及相关单位组织的调研活动等形式，提前了解调研起草中存在的主要问题，重难点所在，及时掌握工作进度，帮助解决棘手问题，纠正偏差，推动立法工作顺利开展，为进一步做好法规草案的审议工作奠定基础。如，列入今年立法计划的《河南省统计管理条例》、《河南省气象灾害风险评估管理条例》等，均是在政府有关部门的环节就提前介入的，会同相关委员会、省政府法制办一起，对其中有关机构设置的可行性、有关许可设置的必要性等关键问题进行讨论研究，为从源头上把好地方立法的质量关打下了坚实的基础。

    三、建立健全地方性法规草案审议机制

    地方性法规草案的审议是做好地方立法工作、确保地方立法质量的关键环节。法规草案的审议包括人大常委会各工作机构初审、人大法制委员会的统一审议和常委会审议三个阶段。关于法规草案的初审。充分利用常委会各工作委员会专业方面经验比较丰富的优势，把好初审关，对法规草案的必要性、可行性和主要问题进行审查，通过审查对法规草案是否成熟、是否具备提请常委会审议的条件提出明确意见。关于法规草案的统一审议。省人大法制委员会切实履行统一审议职能,把好法规的“出口关”。根据常委会组成人员、专门委员会的审议意见和社会各方面意见，对法规草案进行调研和修改完善，确保地方性法规草案的内容既符合上位法的规定、又与其他同位法协调一致，切实维护法律法规的统一性。关于法规草案的常委会审议。常委会会议是行使国家立法权的主体，对地方性法规的颁布实施具有决定性作用。针对人大常委会兼职委员较多的实际，为确保常委会组成人员熟悉立法工作及提请审议的法规草案情况，我们除组织常委会委员检查视察、了解省情社情和相关领域法制建设情况外，还经常邀请常委会组成人员参与立法的起草、调研、修改等工作，组织常委会委员参加立法论证、听证等活动，并为常委会委员专门配发平板电脑，提前将法规草案通过平板电脑传给委员，让委员提前查阅，以提高委员履职能力,为委员审议地方性法规草案做好准备。

    四、建立健全地方立法评估机制

    地方立法评估是评判立法工作质量的重要手段，对于提高立法质量，发挥地方性法规对经济建设和社会事业发展的促进、规划、引导、保障作用具有十分重要的意义。立法评估分为常委会审议前评估和立法后评估。近年来，我们注重做好评估规划、建立评估制度、规范评估程序，确定每年选择一到两部地方性法规进行评估，有效地推动了评估工作的开展。首先是常委会审议前评估。对制定修订的地方性法规，在法规草案调研起草、修改完善后，省人大常委会一审后、二审前，由法工委负责邀请相关单位、专家、学者对法规草案制定的质量、技术标准、可行性、操作性、适用性及实施后可能遇到的情况和问题进行全面分析和评估，提出评估报告和修改意见建议，确保法规草案科学合理，使法规草案的内容更加符合实际需要，使提交常委会审议的法规草案质量更高、可行性操作性更强。如今年我们牵头起草的河南省旅游条例，拟针对条例中涉及的机构建设、联合执法、资金投入、公共服务体系建设等问题进行操作性评估，以使条例更加管用、实用、好用。其次是立法后评估。结合立法工作实际，每年选择社会关注度高、各界认识存在分歧的地方性法规进行评估，对制定修订的地方性法规是否符合立法质量标准、颁布实施后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。通过立法后评估，发现具体法规中存在的问题，及时进行修改完善，同时研究总结立法中存在的一些共性的问题，以便在今后的立法工作中进行改进。

    五、建立健全人民群众参与立法机制

    扩大人民群众对地方立法工作的有序参与，不仅是立法工作联系群众、依靠群众的必然要求，也是提高立法质量的有效途径。一是增强立法工作透明度，保障人民群众的知情权和监督权。在地方立法过程中，从立法计划制定、法规草案征求意见到法规的颁布实施，都坚持在人大机关网站、知名新闻媒体、报刊杂志上刊登信息，向社会公布情况，必要时对立法背景、目的和核心条款进行说明，让人民群众知情，让人民群众监督。二是广泛听取各方面的意见，保障人民群众的表达权和参与权。通过组织不同范围、不同层次的立法座谈会和深入基层的调研，广泛听取执法主体、相关管理部门、行政管理相对人、利害关系主体、相关领域专家的意见，尤其注重听取基层群众和弱势群体的意见，确保立法内容上的公平公正。三是探索建立人大代表参与立法工作机制，充分发挥人大代表的主体作用。对每件法规案，特别是代表所提的法规案，坚持把立法工作与代表工作相结合，把代表活动与立法调研相结合，让代表参与到立法调研起草之中，充分表达意见。通过代表参与立法调研起草具体工作，不仅提高了代表参与立法的积极性，也为代表反映民意创造更好的条件。四是积极筹建立法咨询专家库，充分发挥专家学者理论方面的优势。按照科学立法、民主立法要求，广泛吸收社会专家学者投入立法工作。聘请具有丰富法律知识、专业知识和实践经验等方面的专家学者建立“立法咨询专家库”，参与立法起草和立法评估等相关工作，为发挥社会专家作用创造条件。五是积极筹建立法咨询服务基地，进一步完善立法咨询服务制度。加强与省辖市人大常委会、高等院校、法律科研机构和律师团体的联系,整合全省的立法资源,通过设立地方立法咨询服务基地的形式,让更多的社会力量参与到立法之中，为做好我省地方立法工作提供专业方面的支持。