落实立法规划 加强重点领域立法（郑州市）

    加强重点领域立法，注重发挥立法的引领和推动作用，积极推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，是新形势下加强和改进立法工作的总体要求。近年来，郑州市人大常委会坚持科学立法、民主立法，坚持“以人为本、立法为民”，坚持“不抵触、有特色、可操作”，围绕我市经济建设和改革发展稳定大局，积极开展立法工作，注重把立法决策与改革发展重大决策相结合，注重法规的连续性、配套性和协调性，为发挥地方立法的引领和推动作用进行了不懈努力和探索。

    一、发挥地方立法引领与推动作用的实践探索

    （一）立法规划编制：开门纳言打造良法“水源”

    立法规划是一个时期立法工作的总体安排，是对立法工作宏观性、全局性和前瞻性的思考和把握。编制好立法规划，有助于合理配置立法资源，增强立法工作的计划性、科学性和合理性，提高地方立法质量。2014年是市十四届人大常委会开局之年。为保证立法工作有目的、有步骤地进行，提高立法效率和质量，市十四届人大常委会主任会议决定，面向社会公开征集立法规划建议项目，扩大公民对立法工作的有序参与。为保证立法项目征集的广泛性和代表性，通过报纸、网络等媒体发布公告，并向所有市人大代表、部分全国、省人大代表发函，公开征集规划建议项目。公告发布后，社会反响强烈。广大代表和人民群众踊跃参与，积极建言献策，所提立法建议项目内容涉及社会保障、社会管理、基础设施建设、资源能源开发利用等多个方面。之后，常委会采取多种形式对立法建议项目进行调研论证：一是与提出立法建议项目的单位和个人座谈，全面收集立法项目相关信息；二是召开专家学者参加的论证会；三是邀请与立法建议项目有关的单位进行座谈；四是深入农村、社区、企业开展调研。通过反复研究论证修改，不少市民反映强烈的热点和难点问题都进入了立法视野。

    此次立法规划编制以全面贯彻党的十八大、十八届三中全会和市委十届六次全会精神为指导，紧紧围绕中央和省、市委工作大局，切实把立法工作同改革发展稳定的重大决策结合起来，同最广大人民群众切身利益结合起来，立足当前，着眼长远，具有前瞻性；坚持从实际出发，突出重点，具有针对性；充分考虑经济社会协调发展的需要，将转变经济发展方式、推进新型城镇化建设、加强社会建设、推进生态文明建设等项目作为立法规划的主要内容，具有科学性。编制五年立法规划,既是科学立法、民主立法的成功实践,也是一次广泛、生动的法制宣传教育。广大市民群众对立法活动的积极参与，为常委会立法工作提供了源源不断的“良法”源泉。规划的有效实施，必将进一步推进依法治市进程，为加快推进我市“三大一中”战略实施，全力助推以郑州航空港经济综合实验区为统揽的郑州都市区建设，提供有力的引导、支持和保障。

    （二）专家咨询制度：借助社会智囊解决立法难点

    立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。实行专家咨询制度、设立法律咨询委员会，是市人大常委会为更好地行使宪法和法律赋予的职权，加强地方立法工作所采取的一项重要举措。在立法过程中，市人大常委会十分重视发挥法律咨询委员会专家学者的作用，制定每一部法规都邀请他们对草案中重要的规定，专业性、技术性较强的问题，意见分歧较大的问题，就其合法性、合理性、可行性以及对本市社会经济可能产生的影响进行论证，为审议、修改法规提供科学依据。同时，专家立场上的相对中立以及社会责任感，一定程度上遏制了法规草案的部门利益倾向，增强了法规草案的公正性和科学性。

    2014年初，市人大常委会在专家咨询委员会的基础上建立完善了立法咨询专家库。鉴于地方立法涉及领域广泛，有些法规案专业性很强，除涉及法律问题外，往往还涉及相关的专业知识。因此，纳入立法咨询专家库的不但有法律专家，还有经济、环保、教育、科技、文字等方面的专家。如今，召开法律咨询委员会会议，听取专家学者的意见，已经成为市人大常委会立法的既定程序；高度重视并不断加强立法咨询工作，已经成为市人大常委会实行科学立法、民主立法的一个重要标志。今后，我们将进一步拓宽渠道，不断丰富法律咨询服务的途径和形式，不断充实、完善专家咨询制度，充分利用社会智力资源，不断推进人大立法工作科学化、民主化。

    （三）立法修法：重点领域立法加强引领和推动作用

    党的十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法。”所谓“重点领域立法”，就是要按照十八大提出的全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体总体布局的要求，抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，通过立法项目的科学立项和有效落实，为全面建设小康社会、深化改革开放提供更加有力的法制保障。我国目前正处于发展转型的关键时刻，发展的需求和环保的矛盾更加突出。大气作为“非选择性消费品”，和每个人息息相关。当前大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，严重影响着人民群众的身体健康和生活质量，成为社会关注的热点焦点问题。人民群众热切期盼采取强有力的治理措施，还绿城以蓝天白云和洁净的空气。市人大常委会敏锐地把握这一立法时机，将实施了十年之久的《郑州市大气污染防治条例》提上修改日程，提高了立法的及时性。由于大气污染综合防治涉及面广，需要政府及其相关部门、企业和社会公众的共同努力。条例首先明确了大气污染防治坚持以人为本、环境优先、政府主导、全民参与、严防严治、损害担责的原则，在此前提下，努力构建以政府为主导，公民、法人共同参与、共同负责的公共治理体系，在加强常态化监管力度的同时，借鉴新修订的《中华人民共和国环境保护法》，规定了按日计罚制度，为治污降霾提供了强有力的依据，体现了“向污染宣战”、“建设美丽中国”的法治精神，顺应了我市经济社会发展需求。大气污染防治法规的通过实施，必将对我市大气质量的改善起到积极作用，对营造良好生活工作环境和促进经济社会可持续发展起到有力的推动作用。

    郑州是全国八大古都之一。悠久的历史给郑州留下了丰富的文化积淀，在郑州辖区内有星罗棋布的古城、古文化、古墓葬、古建筑和古战场遗址。郑韩故城遗址，即是位于郑州下辖县级市新郑市的东周时期郑国和韩国都城遗址及其附属的各类遗址和墓葬。这是经国务院公布的首批全国重点文物保护单位之一，是目前世界上同一时期城墙最高、面积最大、保存最完整的都城遗址，也是国家重点支持的六大遗址片区之一。近年来全市两会上，人大代表和政协委员多次提出加强郑韩故城保护立法的议案、建议和提案。与此同时，遗址保护区域内的城市建设和群众生产生活等活动，对遗址保护造成多种损毁和破坏。尽快制定条例，加大对遗址保护力度，充分展示并合理利用遗址的历史文化资源成为各方共识，被列为2014年度地方立法计划并最终经市人大常委会两次审议通过。条例以遗址的文物属性为根本，确立了遗址保护的分级管理体制和经费保障机制，规定了遗址保护范围和建设控制地带的保护规划、保护措施等事项。一方面，通过地方立法推动郑韩故城国家考古遗址公园建设，加大遗址保护区域生态建设；另一方面，遗址保护规划区域内经依法批准进行考古调查、勘探及发掘的，可以按照保护规划的要求进行，兼顾了当地发展需求。

    推进行政审批制度改革和政府职能转变，是党的十八大、十八届二中全会作出的重大战略部署。党的十八届三中全会进一步提出，“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，……建设法治政府和服务型政府。”2013年6月，我市全面启动第十轮行政审批制度改革，对行政审批事项进行了全面的清理和优化。市人大常委会围绕全市工作大局，做好地方性法规行政审批事项专项清理工作，对我市现行有效的63件地方性法规进行了认真审查，经与有关部门沟通协商，最终对涉及取消、下放行政审批权限的《郑州市燃气管理条例》和《郑州市城市市容和环境卫生管理条例》进行了修改，为巩固行政审批制度改革成果、加快推进郑州都市区建设提供有力法制保障。

    （四）法规评估：创新机制关口前移实现新突破

    张德江委员长提出，要提高立法的准确性,在法律草案表决通过前要增加评估程序。学习借鉴全国人大常委会的做法和经验，2014年6月，市人大常委会组织召开了《郑州市大气污染防治条例（修订草案）》表决前评估会，邀请法律咨询委员会专家学者、市人大代表、司法和环境保护实务工作者、基层群众，就修订草案文本质量、法规案出台时机、法规案的针对性和可操作性、现行相关配套措施能否及时调整到位、法规通过后的经济效益和社会效益及一些具体问题进行了论证评估，这是我市首次在地方性法规草案表决前增加评估程序，也是创新开门立法、科学立法途径的有益尝试，体现了立法的科学性和严肃性。之后，市人大常委会又及时总结经验，相继召开了《郑州市郑韩故城遗址保护条例》、《郑州市客运出租汽车管理条例》的表决前评估会。在此基础上，修订完善了《郑州市地方性法规评估办法》，为全面规范立法评估工作提供了实践依据和制度支撑。

    适时引入表决前评估程序，进一步征求各方面意见，不仅有利于增强立法科学性和民主性，进一步提高地方立法质量，也会促使立法机关不断健全立法机制，自觉摆正位置，主动查找问题，完善立法程序，使立法更加科学合理，也有助于增强法规实施效果，维护国家法律体系的整体协调，提高立法决策的科学化和民主化水平。

    二、新形势下开展地方立法工作的思考

    随着中国特色社会主义法律体系的形成，立法的专业化、组织化、精细化程度越来越高，做好地方立法工作，要按照党的十八大以来中央关于依法治国的新要求，服从国家法治建设的总体布局和地方改革发展稳定大局的需要，认真研究国家立法形势变化对地方立法可能带来的影响，找准定位，顺势而为，更好地发挥立法在全市经济社会生活中的引领和推动作用，在法治轨道上规范和推进各项工作。

    （一）转变思想开拓地方立法新局面。党的十八大报告强调，“法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。”而法治首先是良法之治。地方立法要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，努力推进地方立法的理念创新、内容创新和工作创新。一是立法理念要更新。完善中国特色社会主义法律体系，就要将立法体制从构建型向完善性、速度型向质量型、封闭型向开放性转变，立法理念从重管理向注重权利保障权力制约转变，立法领域从注重经济立法为主向经济、政治、文化、社会、和生态立法均衡发展转变，加快有关转变经济发展方式、保障和改善民生、加强和创新社会管理、推进文化事业发展、推进生态文明建设等方面的立法，从法制上体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。二是工作内容要求新。长期以来，地方人大在立法工作中，注意力和精力较多地集中在制定法规上面，今后要督促政府及时出台配套规定，为执法、守法提供更加具体可行的依据，增强法规的可操作性和实际效用；并建立法规清理长效机制，坚持“立、改、废”相统一，及时修改、废止不适合经济社会发展需要和人民群众利益要求的法规，促进法律体系科学和谐统一，有效推动各项事业健康发展。三是工作方式方法要创新。要在认真总结科学立法、民主立法实践经验的基础上，善于用发展的眼光看问题，与时俱进，不断创新工作方式方法，完善立法体制机制，推动立法工作向前发展。

    （二）充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。地方立法是一项系统工程，涉及政治、法律、经济、文化、社会等各方面知识，综合性比较强。同时地方立法战线长、程序多，一部法规的出台，要历经立项、起草、提案、审议、调研论证、协调修改、公布实施等诸多环节和程序，往往涉及多方面的利益关系和多部门的工作体制机制。在这个复杂的系统中，地方人大常委会处于核心地位，要按照全国人大常委会的要求，充分发挥其主导作用，善于把立法各环节、各方面的力量组织起来，优化配置各种立法资源，形成立法工作的整体合力。一是要采取有力措施，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。对于经济社会事务中综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益，实践中迫切需要、条件又比较成熟的法规案，可以考虑由人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草，或者会同政府法制部门共同起草，按计划提请审议。二是要完善人大代表参与立法的工作机制，把办理代表议案建议同制定修改法规结合起来，把邀请代表参与常委会活动同提高法规草案起草和审议质量结合起来，认真研究吸收代表提出的意见和建议，充分发挥人大代表在立法工作中的作用。

    （三）进一步健全立法协调机制。党的十八大报告提出，要“加强立法工作的组织协调”。立法的过程，实际上就是认识、协调和正确处理各种利益矛盾的过程。一项地方立法直接影响全市某一领域、某一个社会群体或某一项重大工作推进，调整的关系较为复杂，政治敏感性强、社会关注度高。地方人大及其常委会要切实加强对立法工作的统筹组织和协调。在具体的立法工作中，一是要抓好地方立法项目论证。科学筛选和统筹各方面提出的立法建议项目，确保将有限的立法资源用实用好。二是把握立法决策主导。抓好地方性法规中的关键条款，深入调查研究，做好制度设计，重点解决制约制度设计顺利推进的难点问题。三是高度重视法规案的起草工作，确保按照立法计划及时提请审议。在注重沟通协调的基础上，进一步加强日常信息的交流与反馈，相互借鉴立法技术和经验，多层次、全方位地加强沟通协商，找到利益的平衡点，紧密衔接，通力合作，达成共识，使立法处于和谐有序的状态。

    （四）积极探索科学民主立法新途径和形式。地方人大在提高科学立法水平、拓宽民主立法渠道方面作了许多探索，包括公布法规草案征求意见，深入实际、深入基层开展立法调研，召开各种形式的听证会、论证会、座谈会等等，今后要进一步建立健全科学的立法工作机制，扩大公民有序参与立法的途径和形式，让社会公众充分行使知情权、参与权、表达权和监督权。一是坚持和完善立法听证会、论证会、座谈会等工作机制。增强立法调研的针对性和实效性，使立法调研的形式更加贴近群众，公众反映意见的渠道和方式更加便捷、畅通。二是建立健全采纳公众意见的反馈机制。从立法项目的确定、法律制度的安排、公民权利义务的设置到重要法规草案的公布和讨论，都要充分听取并尊重和采纳人民群众的合理化建议，保证社会各方面、各阶层尤其是基层群众的意见和建议能够得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。三是充分发挥人大代表和常委会组成人员的作用，使代表和常委会组成人员充分地了解各方面的情况，了解起草中的难点、争议的焦点，以便更好地审议法规草案，提高审议质量。

    回顾我市地方立法工作的历程，我们深深感到，正确的政治方向是立法工作的生命线，推进科学立法、民主立法，提高地方立法质量是立法工作的永恒主题。在新形势下如何做好地方立法这篇文章，任重而道远。我们将以此次研讨会为契机，在全国人大常委会的指导下，在与兄弟城市人大常委会的学习交流中，全面总结地方立法工作经验，进一步加强和改进地方立法工作，努力开创地方人大立法工作新局面。