质量至上 务实管用 努力推进地方立法的科学化和民主化（洛阳市）

    近年来，洛阳市人大常委会认真贯彻落实科学发展观，严格遵循立法法的精神，依法行使地方立法权，坚持质量至上，务实管用，在推进地方立法的科学化和民主化方面积极探索和认真实践，取得了比较好的效果。

    一、科学编制立法计划，建立健全地方立法决策机制

    （一）深入调研，充分论证。编制立法计划，必须以深入细致的调查研究和充分的立法论证为基础，进行科学、客观地分析预测，并广泛征求人民群众、各相关部门和专家学者的意见。我市每年的立法建议项目主要通过六条渠道征集，六道程序把关。六条渠道：一是对“一府两院”、各县（市）区人大常委会及有关部门专门下发征集立法建议项目的通知；二是通过洛阳人大网公开征求全市人民群众的意见建议；三是专门征求各位市级领导关于立法项目的意见；四是征求市人大常委会各相关工委的建议；五是从我市早期制定的法规中筛选修订项目；六是参考外地近年来的立法项目。六道程序：一是市政府法制办初步筛选；二是对口工委讨论沟通；三是法工委研究论证；四是市政府常务会议讨论通过；五是主任会议审议决定；六是省人大常委会批准同意，最终才能形成我市人大常委会每年度的地方立法计划。

    （二）围绕中心，服务大局。确定立法项目，必须与党委中心工作相结合，与经济社会发展大局相吻合，与人民群众期待相契合，站位全局、谋划长远、着眼发展，科学编制立法计划，避免单纯由各个部门报来立法项目，立法机关简单汇总和筛选所造成的弊端，从立项环节严格把关，防止部门利益滋生。例如，在编制《洛阳市人大常委会2014年度地方立法计划》时，市人大常委会坚持中心项目、成熟项目、急需项目、热点问题优先的原则，着眼于我市经济和社会发展的重大问题，着力在优化发展环境、创新社会治理、改进公共服务、维护群众利益等方面，对申报和征集的立法建议项目进行认真的、反复的、严格的筛选、论证，在此基础上编制了2014年地方立法计划，有效保障了计划的科学性。

    （三）突出特色，注重实效。编制立法计划，应从本地区的实际情况和客观需要出发，宁可“把盘子定小一点”，也要具有针对性，突出地方特色。例如，在制定《洛阳市城市市容和环境卫生管理条例》的过程中，我们紧紧围绕“城建提升”攻坚战的统一部署，紧密结合创建全国文明城市的整体要求，使制定的条例更加符合洛阳实际；在制定《洛阳市邙山陵墓群保护条例》的过程中，我们密切配合丝绸之路起点申遗的现实需要，严格按照国家大遗址保护的规划定位，较好地统筹经济发展、文物保护、群众生活的关系，突出了洛阳市文物保护工作的特色；在制定《洛阳市城市公共交通条例》的过程中，我们突出民生主题，坚持围绕事关人民群众切身利益的问题立法，切实增强立法的针对性；在制定《洛阳市政府投资项目管理条例》的过程中，我们抓住关键条款，妥善平衡和协调法规涉及的政府相关部门之间的关系，对于防止部门利益，建立健全科学、民主、高效的政府投资项目决策、实施和监督管理制度，充分发挥政府投资作用，起到了很好的效果。

    二、坚持质量至上，努力推进地方立法的科学化和民主化

    （一）突出“六个注重”。在实际立法工作中，我们突出了“六个注重”。一是注重依法依规。严格按照立法法的规定、立法技术规范的要求开展立法工作，既体现法制的统一性，又突出地方特色。二是注重调查研究。针对每部法规要解决的主要问题，深入调研，既借鉴他山之石，又立足我市实际，确保法规的可行性和可操作性。三是注重主导作用。充分发挥人大常委会组成人员、法制委员会、法工委以及相关工委的主导作用，形成合力。四是注重协调沟通。加强与政府法制办、政府相关职能部门的联系，共同做好立法基础工作。五是注重公开透明。利用媒体网络等形式，公开征求专家学者、立法顾问、县（市）区人大、全市公众、社会各界的意见建议。六是注重争取支持。主动争取上级人大指导，确保立法质量。

    （二）坚持开门立法。近年来，在立法过程中，我们一直坚持“四公开”、“四听取”。一是通过年初的全市地方立法工作会议公开立法项目；二是通过常委会的新闻报道公开立法进度；三是一审后公开法规草案征求意见；四是通过后及时在新闻媒体上公开法规文本。在法规制定的每个环节，我们一是注重听取执法主体和各有关部门的意见；二是直接听取基层单位、管理相对人和广大人民群众的意见；三是通过各种形式的座谈会、论证会听取专家学者的意见；四是虚心听取常委会立法顾问的意见，大大增强了地方立法的透明度和民主化程度。例如，在制定《洛阳市道路交通安全条例》的过程中，我们走出机关，深入实际，先后到市区13条主要道路及路口，调查了解道路交通安全管理状况，直接听取一线交警及行人、驾驶人的意见建议；针对群众意见比较集中的老年代步车、低速载货车禁行以及对行人、非机动车驾驶人违反交通法处罚等条款，我们组织召开由市人大常委会立法顾问，市政府法制办、市公安局交警支队等部门参加的立法论证会，就其合法性、科学性、合理性和可行性，进行充分论证和认真研究，为科学制定法规提供了依据。

    （三）提高审议质量。审议，是立法的中心环节，也是保障立法科学化的核心程序。实践中，我们不断改进工作方法，完善审议机制：一是将法规草案及相关说明、参阅资料提前印送常委会组成人员，以便在正式审议前有充足的时间了解、熟悉法规内容；二是改进了提供审议的法规文本形式，即在草案审议修改稿中将方括号内的删除内容添加双划线，使其更加清晰明了；三是将法规草案每一条款的修改理由改变字体列于相应条文之下，这样更加便于常委会组成人员对照审议，提出有针对性的审议意见，从而促进了法规审议质量的不断提高。

    三、充分发挥立法主体的作用，为科学立法民主立法提供保障

    （一）坚持并充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用。为了提升地方立法水平，更好地发挥地方立法的作用，必须在坚持党的领导下，充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用，同时，重视政府在地方立法中的基础性作用。一是在编制立法规划和计划过程中，人大及其常委会在充分发挥立法选题立项主导作用的基础上，通过与政府有关部门共同深入调研，根据我市实际，确立立法项目，编制立法规划和计划。二是在立法调研论证过程中，坚持人大的主导作用，注重以召开座谈会、听证会、论证会的形式，广泛听取政府有关部门和社会各界意见。三是在审议法规草案过程中，始终以维护广大人民群众的利益为目标，注重克服和防止法规草案中含有部门利益倾向并损害公民、法人和其他组织合法权益的内容。

    （二）不断提高常委会组成人员和人大代表的立法审议水平。近年来，我们积极为常委会组成人员和人大代表审议法规创造条件：一是适时举办法制讲座、培训班，组织学习有关法律、法规，提高法律知识水平，掌握立法依据；二是适时组织立法调研论证、实地考察等活动，了解实际情况，明确立法应当着力解决的问题；三是邀请代表列席常委会，参与对法规草案的审议，充分发挥人大代表在立法中的作用。

    （三）正确处理立法单位主体之间的各种关系。立法活动涉及到人大的工作委员会、专门委员会以及政府法制办等多个单位主体，只有加强相互之间的协调配合，正确处理各种关系，才能充分发挥各单位主体在地方立法中的作用。一是正确处理法制工作委员会和法制委员会、常委会其他部门的关系。在立法过程中，法工委努力当好法制委的参谋助手，积极为其统一审议提供高质量的服务。始终坚持一审前以对口工委为主，在二审环节充分尊重相关工委的意见。二是正确处理法制工作委员会和市政府法制办等相关委局的关系。立法工作是一项系统工作，需要多方面的积极参与和共同努力。在立法过程中，坚持有事情多沟通，有问题多协调，有分歧多研究，不断加强和法制办及相关委局的配合协作和业务指导。三是正确处理法制工作委员会和省人大法制委员会、法制工作委员会的业务指导关系。从立法项目的论证、立法计划的确定，到一审后的修改指导、二审后的报批，每一个环节遇到的问题，我们都及时向省人大法制委、法工委汇报沟通，交换意见，妥善处理。

    四、求真务实，积极探索今后地方立法工作方法

    党的十八届三中全会提出，发挥立法的引领和推动作用，着力提高立法的针对性、及时性和系统性，紧扣时代主题开展立法工作，既要凝聚共识、协调利益，又要努力做到立法决策与改革决策同步，增强立法服务经济社会发展的积极作用。面对新形势、新任务和新要求，需要我们深入研究并科学把握当前及今后地方立法工作的新特点，及时调整立法理念和指导思想，积极探索今后地方立法的工作方法。

    （一）要更加注重地方立法的针对性。法律的生命和价值在于法律的实施，在于解决实际问题，在于管用。今后，我们要更加注重针对经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是抓住全面深化改革的重点领域和关键环节，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计。在立法模式和体例上不求大而全，只求实用、管用，能具体则尽量具体，重在实施。在具体制度设计上，要精确把握，准确反映客观规律，科学合理协调利益关系，又要适度前瞻地判断形势，探索规律，对可能出现的问题进行设防和引导。

    （二）要更加注重地方立法的精细化。中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法要更加注重精细化。所谓精细化,就是立法要精致缜密、精雕细刻，“精”是精湛,精益求精，“细”是细节。精细化既是一种意识,也应成为一种要求和一种结果。今后，我们在立法体例上要有所改革，需要几条就制定几条；要进一步完善立法技术，统一法规的体例、结构、用语，使法规规定更加准确、精炼、规范，通过具体、明了的条文表述，为守法执法提供明确、清晰的依据。

    （三）要更加注重立、改、废相结合。立法，坚持稳定性，也要坚持变革性。我们在充分发挥立法引领、推动和保障改革的重要作用时，既要在着力提高立法质量，增强立法的针对性、实效性和可执行性上下功夫，又要根据本地区实际情况和迫切需要开展立法工作，综合运用制定、修改、废止等多种形式，促进各项制度相互衔接、统筹协调。一要因时“立法”。要根据新形势和经济社会发展实际，适时制定新法规。二要适时“改法”。要把法规修改摆在更加重要的位置上，使修改工作常态化，并逐步建立法规清理的常态机制。三要及时“废法”。对于一些明显不适应经济社会发展需要的法规，必须及时果断予以废止。