地方立法工作创新的探索和思考（湖北省）

    地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是推进民主法治建设的前提和基础。近年来，湖北省人大常委会在省委的正确领导下，全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，坚持科学立法、民主立法，加强和改进地方立法工作，努力推进地方立法工作创新，更好地服务湖北经济社会发展大局。

    一、地方立法工作面临新形势新要求

    （一）全面推进依法治国、全面深化改革对立法工作提出新要求。党的十八大作出全面推进依法治国的重大决策和战略部署，提出要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系。党的十八届三中全会对全面深化改革若干重大问题作出了新的战略部署，将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。这些都要求地方人大进一步深化对法治建设与经济社会发展关系的认识，坚持问题导向、突出重点难点、体现地方特色，不断改进和创新地方立法工作。要充分发挥立法的引领和推动作用，从法律制度上做好顶层设计，找准深化改革的突破口，做到改革决策与立法决策协调推进，使“重大改革都要于法有据”；要充分发挥立法保障改革发展的功能，积极通过地方立法工作，把改革发展中的成熟经验和科学做法进一步上升为法律规范，使其制度化、法制化，从而巩固改革发展成果。

    （二）人民群众权利意识和参政意识的增强对立法工作提出新期待。一切权力属于人民，立法是人民当家作主、管理国家事务、促进经济社会发展的重要途径和实现形式。张德江委员长指出，“当前，一方面，人民对保障和改善民生、不断提高物质文化生活水平充满了希望，期待共享发展成果；另一方面，人民政治参与积极性不断提高，对保障自身权益、维护公平正义的关注和诉求愈显迫切。”这些意识的增强，是经济社会发展的必然趋势，也是社会发展进步的重要体现，我们必须顺势而为，不断创新地方立法工作，既要充分满足人民群众对社会公平正义、民主法治以及参与社会管理的要求，增强立法的公开度、透明度，使法规进一步反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉；又要坚持开门立法，拓宽公众参与立法的途径，充分发挥群众的积极性和创造性，使地方立法汇集民意、广集民智、顺乎民心，提高地方法规的社会影响力和认可度，增强法规实施效果。

    （三）湖北经济社会发展要求立法工作有新突破。按照马克思主义哲学观，上层建筑要为经济基础服务，生产关系服务于生产力的发展。习总书记强调，要使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系。湖北正处于加快“建成支点、走在前列”的重要时期，要求我们树立“立法服务发展”的理念，针对改革发展中存在的实际问题，加快转变经济发展方式、保护生态环境、创新社会管理、推进精神文明建设、保障和改善民生等重点领域立法，积极引导和推动经济社会发展。同时，讲求实用、实施、实效，面对改革发展的新形势新要求和人民群众的新期待新诉求，要深入推进立法工作体制机制创新，打破一些制约和束缚，进一步提高地方立法质量，使立法更加“务实管用”，为改革开放和现代化建设提供法制保障。

    二、新一届湖北人大推进立法工作创新的主要成果

    2013年换届以来，省人大常委会深入贯彻落实党的十八大和省第十次党代会精神，结合党的群众路线教育实践活动中社会各界对立法工作的意见建议，通过了《关于进一步加强和改进新形势下立法工作的意见》，提出要加强立法工作组织协调、发挥人大代表和公众在立法中的作用、推进立法的精细化和规范化、促进法规的有效实施等。2014年初，又成立省人大工作机制创新专项领导小组，积极开展立法工作机制创新，具体体现在以下几个方面：

    （一）完善立法计划选项工作。一是创新立法选项机制。在编制2014年度立法计划时，首次增加“公推公选”、论证评估、民主票选三个环节。在“公推公选”环节，25万网民直接参与立法选项的问卷调查，近千名公众寄来问卷，有的另行提出立法项目；在论证评估环节，有关厅局的负责人现场开展项目介绍，评委当场提问评估，并确定进入下一环节的立法项目；在民主票选环节，邀请常委会组成人员和部分人大代表进一步遴选立法项目，再依程序提交常委会会议审议。人民日报、法制日报、人民网等100多家媒体和网站对此予以关注和报道。二是实施选项奖励制度。在制定2014年度立法计划时，鼓励公众通过多种途径参与其中，由公众提出的社会保险法实施办法列为年度立法项目。常委会首次对提出该建议项目以及其他积极参与选项活动的社会公众进行了奖励。三是保障选项工作制度化。经认真总结、广泛借鉴，通过《湖北省地方性法规立项工作规定》，要求拓宽立法项目征集渠道，充分吸纳代表议案建议关于立法项目的意见，在部门申报的同时，面向社会公开征集项目；将“公推公选”、论证评估、民主票选等环节制度化;建立信息公开和公众奖励制度等。

    （二）实行“两审三通过”和立法中评估制度。2013年3月起，我省开始实行“两审三通过”制度，法规草案经常委会会议二审后，交由法委、法规工作室研究修改；第三次常委会会议上，法委作有关草案二审稿修改情况的说明，常委会组成人员对建议表决稿进行表决。这样既坚持了“两审制”，又为吸收委员意见及进一步调研论证留有空间。在实行“两审三通过”的基础上，2013年7月起，我省对出台的所有法规，在表决前均进行了立法中评估，避免立法决策失误和瑕疵。今年以来，我们对立法中评估制度又进行了修改完善，一方面,将立法中评估从表决前向立法各环节延伸,另一方面，评估人员除专家学者外，还可邀请管理相对人、实际工作者等参加，保证条款的科学性、可行性。

    （三）完善立法协调机制。一是建立法规起草协调机制。为提高法规起草质量和效率，2013年起，我省建立法规起草协调机制，所有法规在起草阶段都要建立人大有关专工委、立法工作机构、政府法制办、相关部门及专家学者等组成的起草协调小组，对立法中的重点问题进行研究协调和论证，努力将问题解决在起草环节，同时防止起草中的部门利益倾向。二是建立工作协调机制。对立法起草、论证、审议中的立法争议，由省人大常委会与省人民政府，省人大法委、有关专门委员会、法规工作室与省政府有关部门进行协调。对立法的必要性以及法规草案涉及的主要制度、管理体制、部门职责分工等有分歧意见的，予以重点协调。建立人大常委会立法联席会议制度，研究协调重要法规以及立法中重点问题，推动重要法规的顺利出台。

    （四）完善人大代表参与立法决策制度。为充分发挥人大代表在地方立法中的主体作用，2013年，我们开始将所有法规草案向全体省人大代表征求意见，广泛听取吸收人大代表对立法工作的意见建议。以《湖北省森林资源流转条例（草案）》为例，我们先后收到代表提出的意见和建议200多条，为立法提供了很好的参考。同时，我们将关系全省经济社会发展全局、人民群众普遍关心的重要法规案，提请省人民代表大会会议审议表决。今年1月，《湖北省水污染防治条例》经省十二届人大二次会议表决通过，在社会上引起强烈反响。

    （五）完善专家参与立法的机制。省人大常委会充分发挥湖北法学资源和人才资源的优势，注重专家学者在立法工作中的参谋智囊作用。一是积极搭建专家参与立法的平台，进一步充实、调整立法顾问组成员，加强地方立法研究中心建设。二是针对立法中的专业问题，直接邀请相关专家参与法律法规草案征求意见、立法调研、论证评估、草案具体修改和立法理论研究等工作，对专业性较强的重要法规进行委托起草。三是积极组织专家专班对事关全省经济社会发展大局的重点、难点问题开展立法前瞻性研究，委托专家学者和地方立法研究中心对大气污染防治条例、土壤污染防治条例等重大立法事项进行前期论证和研究，为下一步地方立法提供智力支持。

    （六）建立完善立法新闻发布制度。2013年5月起，省人大常委会在法规审议通过后主导召开立法新闻发布会。截至目前，省人大常委会已先后就通过的八件法规召开立法新闻发布会。今年我们进一步完善了立法新闻发布制度，在法规通过后，采取召开新闻发布会、通气会及接受媒体采访等多种方式，解读立法宗旨和重点内容，为法规有效实施营造良好的氛围。我省村委会组织法实施办法修订通过后，首次邀请专家在《湖北日报》上对条例及其主要内容、立法特色等进行评点，效果较好。

    （七）实行法规实施情况报告制度。为加强对法规实施情况的了解，2013年，省人大常委会推行法规实施情况报告制度，新出台的法规实施满一年的，或者因情况发生重大变化致使法规主要规定不能适用的，法规实施部门要向常委会报告法规实施情况；实施满三年的，要组织开展执法检查自查或者立法后评估，并报告法规实施情况。今年又出台了地方性法规实施情况报告办法，对报告的主体以及报告范围、程序等作了规定。这既是立法工作的延伸，又是监督工作的创新，使人大对法规实施情况的监督，从执法检查的选择性监督走向全面监督。

    三、几点建议

    （一）适当扩大地方立法的空间。建议发挥中央、地方两个积极性，既要维护国家法制统一，又要适当扩大地方立法的空间。一是立法法中“法律保留”可进一步缩小，除政治、经济、刑事和民事基本制度外，其他一般事项按照中央和地方的事权划分，尽可能地交由地方性法规作出规定。对于相对保留的事项，尚未制定法律时，除国务院外，也可授权地方人大及其常委会先制定地方性法规，发挥地方立法“先行先试”的作用。二是行政处罚法第十一条第二款规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”各地对该规定理解不一，以至设置行政处罚做法不同。考虑到各地千差万别，违法行为社会危害性迥异，建议修改该规定或作立法解释，对上位法作了禁止性规定但未相应设置行政处罚的，明确地方立法可以增设行政处罚；同时地方性法规可结合实际设定某种禁止性或者义务性规定，并相应设置行政处罚。三是建议根据十八届三中全会精神，顺应加强地方法治建设、促进经济社会发展的需要，加快推动增设较大的市，赋予地方立法权，确保改革于法有据。

    （二）加强对立法协商的指导。党的十八届三中全会提出，要推进协商民主广泛多层制度化发展，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。目前有些地方人大就立法协商开展了一些有建设性的探讨。我省主要是通过立法建议项目“公推公选”、法规草案公开征求意见、召开座谈会和论证会、深入基层调研等，拓宽社会参与立法协商的渠道。建议全国人大对立法协商问题开展专题研究，提出指导性意见，以更好贯彻十八届三中全会精神。

    （三）国家立法可多接“地气”。目前，全国人大常委会在审议法律草案后，及时印发省市区人大常委会书面征求意见，起到一定效果。在此也建议一方面“走下去”。常委会法工委和有关专工委可更多地到各地开展立法调研，使立法更具可操作性。另一方面“请上来”。对一些立法，地方已经“先行先试”，积累了一些有益经验，建议全国人大在修改有关法律（草案）时，可邀请这些地方人大的立法同志直接参与讨论，集思广益，同时也给地方人大的同志学习全国人大立法经验的机会。

    （四）加强立法人才队伍建设。加强法治建设、推进依法治国，人是第一要素。立法工作者既要有专业知识，又要有丰富的工作经验和阅历。建议全国人大常委会多组织一些新出台法律的立法专题培训；更多组织地方人大赴国（境）外进行学习考察和培训，了解国外立法经验，开拓视野。同时，建议全国人大常委会加强指导、创造条件，推动地方人大与党委、政府和“两院”的干部交流，保持立法队伍的活力。