关于地方立法中地方保护和部门利益倾向问题的思考（武汉市）

    如何防止地方保护和部门利益法制化，一直都是地方立法的难点焦点问题。党的十八届三中全会决定指出，要“提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。我们通过系统、深入分析地方立法中地方保护和部门利益倾向问题，剖析其产生原因，进而提出有效遏制地方立法中地方保护和部门利益倾向的方法和手段，希望对完善地方立法工作机制、提高地方立法质量有所帮助。

    一、地方立法中地方保护和部门利益倾向的主要表现

    （一）借地方特色之名，行地方保护之实

    地方特色是地方立法的生命，如果地方立法失去了地方特色，也就失去了其存在的价值。在强调地方特色的同时，也出现了通过设置或变相设置壁垒阻挠、限制外地产品或服务进入本地市场，对本地经营者和外地经营者实行差别待遇，限定或变相限定只能购买本地产品或服务等地方保护的问题。

    如，某地科技创新促进条例草案第四十六条第二款规定：“对自主创新产品、服务或需要重点扶持的产品、服务，在性能、技术等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当优先购买……政府采购的产品尚待研究开发的，采购方应以招标方式优先确定本市科研机构、高等学校或企业进行研究开发，并予以订购。”此规定给予该地自主创新产品以及科研机构、高等学校和企业在政府采购、招标投标中的优惠待遇，使其他产品以及其他科研机构、高等学校和企业在竞争中处于不利地位，有违公平、公正原则。

    （二）通过不当强化、扩张地方政府及部门权力，谋求本地区和本部门的利益

    1、不当规定行政许可

    对公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，设定行政许可；设定应由国家统一确定的公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可；设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可；设定行政许可，限制其他地区的个人、企业到本地区从事生产经营和提供服务，或者限制其他地区的商品进入本地区市场；在对上位法设定的行政许可进行具体规定时，增设行政许可，或者增设违反上位法的许可条件。

    如，某地城乡规划条例草案第四十九条第二款规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证、土地权属证明文件、规划方案技术审核意见及相关职能部门审查意见后，方可向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”但是，上位法规定，办理建设工程规划许可证需要征求有关部门意见的，由受理许可申请的规划部门及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起五日内反馈。显然，该地城乡规划条例草案第四十九条第二款将征求相关职能部门的审查意见交由建设单位办理，并将其作为申请建设工程许可的条件，这与上位法的相关规定相抵触。

    2、不当规定行政处罚

    设定行政处罚，未做到与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当；在对上位法设定的行政处罚进行具体规定时，扩大上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围。

    如，某地风景区管理条例修正案草案新增“未按照登山道示意图表明的路线登山，经教育拒不改正的，处100元以上1000元以下罚款。”这对于在休息时间选择“野道”登山的市民或初次前往风景区因道路不熟而误入“野道”的外地游客而言，一次罚款就可能达到1000元，未免过重。

    3、不当规定行政强制措施

    直接的上位法律、行政法规未设定行政强制措施，地方性法规设定了查封和扣押；在采用非强制手段可以达到行政管理目的情形下，设定查封和扣押；为促使当事人履行罚款等行政决定而设定查封和扣押；在对法律、行政法规设定的行政强制措施进行具体化时，对行政强制措施的对象、条件、种类作出扩大规定。

    如，某地城市综合管理条例草案第六十一条第二款规定：“施工工地未设置围挡、未硬化进出口道路或未落实车辆冲洗保洁措施的，由建设部门责令限期改正，并处一千元以上一万元以下罚款；导致车辆驶出工地污染路面的，由城市管理（执法）部门按照本市市容环境卫生管理条例的规定予以查处；情节严重的，可以依法查封施工工地。”但是，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》没有设定行政强制措施，根据行政强制法的规定，地方性法规在对市容环境卫生管理作规定时，不能设定查封和扣押。

    4、不当规定行政收费

    不当设定行政收费；对行政收费的条件不作明确规定；对收费的管理和使用不作详细规定。

    如，某地城市绿化条例草案第十八条第一款规定：“建设工程项目配套绿地率确因条件限制达不到规定标准的，经绿化行政主管部门审核并报本级人民政府批准后，可以适当降低比例，建设单位应当按照所缺配套绿地面积缴纳绿化补偿费。绿化补偿费应当包括同类地段土地基准地价、征收补偿费用和绿化建设直接费用。”这里“适当降低比例”，不明确；绿化补偿费的用途也不明确。

    又如，该条例草案第三十五条第二款规定：“经批准临时占用绿地的，占用单位应当按照规定标准向绿化主管部门缴纳临时占用绿地费。临时占用绿地费应当上缴同级财政，专项用于绿化建设和养护管理。”根据法理，临时占用绿地费应由占用者按照协议支付给绿地所有权人，而不应将其设定为行政收费。

    （三）为部门利益争取权力、减少责任，限制行政相对人的权利、增加行政相对人的义务和责任

    由于法律具有权威性和严肃性，生效后就要不折不扣地实施，因此有的部门在立法过程中从自身利益考虑，“有利则争，无利则推，不利则阻，分利则顶”，对涉及到增加自身义务和责任的条款是能不写就不写，对涉及到有利于自身的条款是能多写就多写，注重限制行政相对人的权利，增加行政相对人的义务和责任，忽视对自身行为的规范。

    如，某地人大常委会在审议装饰装修管理条例草案的过程中，在就装饰装修管理具体应由哪一个部门负责管理的问题上，建委与建工局发生严重分歧，经过反复多次的协商协调后，最终经过三次审议才得以确定。这是该地人大常委会立法中出现的少有经过三次审议的法规。

    又如，某地城乡规划条例草案第六十三条规定：“对存在违法建设的房屋，由城市综合管理主管部门书面通知房屋主管部门暂停办理该房屋的权属登记手续。违法建设情形消除后，城市综合管理主管部门应当及时书面通知房屋主管部门解除该房屋权属登记限制措施。具体办法由市城市综合管理主管部门会同市房屋主管部门、城乡规划主管部门制定。”此规定为方便城市综合管理主管部门查处违法建设，对房屋所有权人的处分权进行过度限制，违反物权法的相关规定。

    （四）不当增设机构、增加经费

    为了达到增设机构、增加行政编制或经费的目的，在法规中不当增设机构、增加经费。

    如，某地人大常委会审议专利保护条例草案的过程中，该地专利管理部门反复强调设立处理专利纠纷机构的重要性，要求在条例中明确规定必须设立查处专利违法行为的专门机构。虽然有常委会组成人员对此持有异议，但在多种因素的影响下，最终该条例规定：“省、市级人民政府专利管理部门设立专门机构或配备专职人员处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷、查处假冒他人专利和冒充专利行为。”条例实施后，该地各市的专利管理部门据此纷纷建立了查处专利违法行为的专门机构。

    二、地方立法中地方保护和部门利益倾向的主要危害

    （一）破坏社会主义法制的统一

    法制统一原则是现代法治国家共同提倡和遵守的一个重要原则。然而，带有地方保护和部门利益倾向的地方性法规，为了保护本地区和某些部门的不正当利益，大都有些与法律和其他法规规定不一致的条款，从而形成法律冲突，破坏了国家的法制统一，损害了法律应有的权威。不仅使执法机关的执法活动缺乏统一标准，给执法带来困难，而且使公民、法人和其他组织在从事某些活动时感到左右为难、无所适从，给守法也带来困难。久而久之，会使人们对法律的公正性丧失信心，进而影响人们对法律的尊重和信仰，损害法律应有的权威性。而且，由部门意志主导的地方性法规，主要代表的是部门利益，不能反映人民群众的利益和愿望，因此，通过和施行这样的法规会破坏法制的民主基础，也必然损害地方人大和政府的形象。

    （二）妨碍市场经济的发展

    主要表现在三个方面：一是有悖于社会主义市场经济的运行规则，违背市场经济所要求的公平、公正原则。二是弱化市场在资源配置中的决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，通过市场“无形之手”的调节，使经济资源得以优化配置，而地方保护和部门利益倾向从根本上说就是政府的“有形之手”干扰市场的“无形之手”，必然造成效率低下、资源浪费和腐败等问题。三是弱化市场竞争。地方保护和部门利益倾向将统一的市场进行条块分割，缩小竞争范围，从而弱化了竞争强度，导致企业及其产品优不胜、劣不汰，市场功能严重失效。

    （三）损害公民、法人及其他组织的合法权益

    地方立法不适当强化、扩张的行政权力，会限制公民、法人和其他组织的正当自由，损害公民、法人和其他组织的正当权益。不当设定的行政许可，会限制公民、法人或其他组织从事某些活动的主体资格；不当设定的行政处罚，会加重公民、法人和其他组织违法行为的法律后果，使他们承担不应承担的部分法律责任；不当设定的行政强制，会使公民、法人和其他组织正当的人身权利和财产权利受到侵犯。而且，从经济利益角度看，地方立法不当设定行政收费和增设机构，会加重公民、法人和其他组织的经济负担。除此之外，由于地方保护，外地产品或服务难以跨越市场壁垒进入本地，使得消费者不仅无法充分享有选择商品或服务的自由，而且往往要为强制或变相强制的消费支付较高的经济代价。地方保护在保护本地经济利益的同时，却损害了消费者的权益。

    此外，地方性法规中带有地方保护和部门利益倾向的条款实施后，会降低行政效率，如，不合理增设机构，造成机构臃肿、人浮于事的后果；部门职权和职责不平衡，造成行政管理的“缺位”、“越位”或者部门之间的推诿扯皮。

    三、地方立法中地方保护和部门利益倾向产生的主要原因

    （一）立法观念的偏差

    立法是一个利益和价值主导的过程，是立法者进行价值判断和选择的过程。立法观念的偏差，容易导致地方立法者在价值判断和选择上发生错误，将地方政府及其部门的利益看得过重，从而在制定地方性法规时自觉或不自觉地带有地方保护和部门利益倾向。地方立法观念的偏差主要表现在：

    1、存在“重管理、轻服务”的意识。建设服务型政府是新时期中国政府改革的基本目标，为此党的十八大报告明确提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”但是长期以来形成的“重管理，轻服务”的行政管理意识，不仅在一些行政管理者的思想中根深蒂固，而且在一些立法者的思想中存在，导致立法注重赋予行政机关各种权力，忽视行政机关在履行公共职责、提供公共服务方面的责任和义务。

    2、缺少规范政府自身活动的观念，注重对公民、法人和其他组织的约束和制裁，忽视对法规调整的社会关系各方权利义务的平衡。

    （二）政府的自利性

    现代经济学从“经济人”概念出发，把政府当作是追求经济利益的个体看待，认为政府追求自己的利益也是政府的基本属性。从广义上讲，地方政府利益可分为三个层次：第一是地方政府官员利益，即政府官员作为社会个人，具有自身利益的取向，如个人价值的实现、职位的升迁、个人经济利益的增加等。第二是地方政府部门的利益，包括横向的部门利益和纵向的部门利益。前者体现了同一政府机关内部不同的利益差别，后者体现了中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。第三是地方政府的整体利益。上述利益的膨胀必然导致地方保护和部门利益倾向。

    （三）立法程序的不完善

    程序决定了法治与人治之间的区别。完善的立法程序是实现良法之治的根本保证。各地立法程序存在的一些共性问题，是导致地方立法带有地方保护和部门利益倾向的关键原因。

    1、法规案的提出和起草机制存在的问题

    在具有地方立法提案权的主体中，政府是最经常最活跃的提案者。由于政府及其部门对法规调整对象和行政工作的情况比较了解，起草法规有明显优势，因此，法规案主要以政府及其部门自行起草为主。但是行政机关受其权限和视角的影响，往往将立法的注意力集中在强化管理职能上，而忽视全局利益和社会利益。为了克服以上弊端，有的地方政府推行起草回避制度和委托起草。起草回避制度是指与法规案有利害关系的部门回避，由其他有关机构进行起草的制度；委托起草是利用专业机构的专业优势，委托专业机构起草地方性法规。起草回避和委托起草，在一定程度上提高了法规草案的质量，但由于政府是提案者，对法规草案有决定权，政府的利益和观点同样会渗透到法规草案中。

    在法规起草技术上，为了法规体例完整，法规的起草者往往追求大而全、小而全。这使得抄搬的条款和自主设定的条款、鼓励性的条款和刚性的条款、管用的条款和不管用的条款混杂在一起，增加了识别带有地方保护和部门利益倾向条款的难度。

    对法规草案的说明，往往回避敏感的条款。根据行政许可法和行政强制法的相关规定，拟设定行政许可、行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。但是相关说明往往很简略。法律有明确要求的尚且如此，其他一些敏感条款更是在说明中刻意回避。

    2、法规案审议机制存在的问题

    审议，是立法的中心环节，是保障地方立法民主化、科学化的核心程序。一件法规案提交到人大常委会后，要经人大有关专门委员会的初审、常委会审议、法制委员会统一审议。通过审议，及时发现法规草案中带有地方保护和部门利益倾向的条款，并进行相应修改。目前，各地法规案审议机制存在的以下问题，导致常委会和专门委员会组成人员在审议中难以及时发现带有地方保护和部门利益倾向的内容：

    （1）各地人大常委会审议地方性法规的各个审次的审议重点不够明确。立法法对地方人大常委会审议地方性法规案的次数和各次审议的重点没有作出规定，地方人大制定的立法程序规定或条例都只规定列入常委会会议议程的地方性法规案一般应经两次常委会会议审议（调整关系复杂的或分歧意见大的地方性法规案经三次常委会会议审议）后交付表决，没有规定各审次的审议重点。各审次的审议重点不明确，导致难以有针对性地审议法规草案各个方面的问题，不利于及时发现法规草案中带有地方保护和部门利益倾向的内容。

    （2）常委会会期短，议题多，审议时间难以保证，导致常委会组成人员难以及时发现法规草案中带有地方保护和部门利益倾向的条款。

    （3）常委会审议地方性法规案的方式单一。一般实行分组审议，极少实行全体会议审议和联组会议审议，更没有西方议会意义上的大会辩论，使得常委会组成人员难以充分行使审议权。

    （4）分组审议法规案时，发言人基本处于自说自话的状态，交流互动少；召集人一般未组织本组成员对重要意见进行讨论，也未对审议情况作归纳、总结。

    （5）两次审议的间隔期过短。按照地方组织法规定的常委会会期制，每两个月至少要召开一次常委会会议。在实践中，各地法规草案的审议一般安排在连续召开的两次常委会会议上进行，因此两次审议的间隔期为两个月。在这两个月中，常委会立法工作机构要整理和研究审议意见，开展法规草案征求意见、调研、论证、修改等工作，法制委员会还要进行统一审议。时间非常紧张，既难以保证法规草案征求意见、调研、论证、修改等工作的质量，也导致法制委员会和常委会的组成人员无法提前收到相关文件和资料，从而影响法制委员会统一审议和常委会审议的质量。

    3、法规案表决工作机制存在的问题

    各地人大常委会对法规案的表决一般都是采取整体表决方式，即由常委会组成人员对法规草案表决稿的全部内容进行一次性表决，超过半数的常委会组成人员赞成，法规草案就获得通过。整体表决方式有利于提高立法效率，但难以充分反映表决者的具体意见。有时，表决者对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款或者某些条款持不同意见，这时若采用整体表决方式，那么无论是投赞成票、弃权票还是反对票，都不能完全准确地反映其意愿。如果出现常委会组成人员对法规草案的个别条款存在分歧的情况，即使有相当一部分常委会组成人员对该条款存有疑义，但考虑到草案的大多数条款内容是比较好的，大多数常委会组成人员仍然会对该法规草案投赞成票。这样，一些带有地方保护和部门利益倾向的条款就有可能成为合法的规定。

    4、公众参与地方立法工作机制存在的问题

    公众参与立法，有助于法律更好地体现最广大人民群众的根本利益，统筹兼顾社会各方面的具体利益。近几年来，地方人大常委会在引导公众参与地方人大立法方面进行了积极的探索和尝试，采取多种措施畅通各种利益的表达渠道，支持和鼓励公众参与地方立法。主要有以下措施：公布法规草案以征求公众意见；书面征求有关部门和人员对法规草案的意见；召开座谈会、论证会和听证会听取意见；请立法顾问提供咨询等等。虽然这些措施在一定程度上激发了公众参与地方立法的热情，解决了一些公众关心的难点问题，但是在实际操作中还存在一些不足，如，公众参与地方立法的制度多，但公众了解的少，不知道通过什么途径参与地方立法；往往只公布法规草案，没有公布法规草案说明和重要条文的解释，不利于公众对法规草案的解读；对公众意见采纳情况未及时回复等。这些不足在一定程度上影响了公众参与的积极性，使其应有的作用未得到充分发挥。

    5、立法后评估工作机制存在的问题

    法规质量好不好，归根到底要看法规的实施情况，看法规是否经受得住实践的考验。法规中一些带有地方保护和部门利益倾向的条款在制定中难以被发现，但在实施中比较容易暴露；一些条款在制定时，公权与私权、权力与责任、权利与义务配置是平衡、合理的，但随着经济社会的发展可能会失去平衡，从而显现出地方保护和部门利益倾向。开展立法后评估，对法规的质量和实施效果进行定性和定量的分析和评价，能及时发现法规中带有地方保护和部门利益倾向的条款，并予以修改或废止。为此，各地立法机关积极开展立法后评估，取得了宝贵经验，但从各地开展立法后评估工作情况分析，目前还没有形成普遍认同、共同遵循的制度，已有的地方立法后评估制度过于简单，制度化的欠缺直接影响了立法后评估的质量和效果。

    四、防止地方立法中地方保护和部门利益倾向的对策

    法律的价值在于公正，而人的有限理性无法保障人自身始终处于超然的理性状态。卢梭在谈到立法时曾说：“要为人类制定法律，简直是需要神明。”立法者在立法中常常难以处于一种超然的状态，带有自身的偏好是难免的。立法过程中的利益均衡不能单纯依靠利益相关人，特别是强势一方的自觉来实现。唯有民主、开放、正当的立法程序才能保证法律的公正，立法观念的偏差、政府自利性等因素最终需要立法程序的约束。因此，防止地方立法中地方保护和部门利益倾向的关键在于完善立法程序。

    （一）进一步完善法规案的提出和起草机制

    1、落实常委会主任会议、专门委员会和常委会组成人员的提案权。地方人大常委会主任会议、政府、人大专门委员会以及一定数量的常委会组成人员联名，可以提出法规案。但在实践中，绝大多数法规案由政府提出，少数由人大专门委员会提出，由常委会主任会议和一定数量的常委会组成人员联名提出的法规案极少。政府作为法规案的提出主体，对法规案有最终决定权，无论采取何种起草方式，都无法避免将其利益和观点渗透到法规案中；由人大常委会主任会议、专门委员会或常委会组成人员联名提出法规案，由于其地位相对超脱，有利于遏制法规中地方保护和部门利益倾向，但对法规调整对象情况的了解程度不如政府。为了防止法规中地方保护和部门利益倾向，必须落实常委会主任会议、专门委员会和常委会组成人员的提案权，同时也要发挥政府和专业机构的优势。具体做法是：综合性的立法项目，尤其是关系全局的重大项目，由常委会主任会议提出法规案，实行立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”的起草方式，以人大常委会立法工作机构为主体，吸收政府法制工作机构、有关政府部门、专家学者和具有实际经验的相关人员，组成专门起草班子，共同调研起草；专业性、技术性较强的项目，可以由有关专门委员会提出并起草法规案，或由专门委员会通过立法招标等竞争方式委托专业机构起草；支持常委会组成人员联名提出法规案，常委会工作机构应当为常委会组成人员起草、提出法规案安排工作人员和经费。

    2、完善法规案的要件。大部分地方立法规定要求，提请常委会审议的法规案，应当同时报送法规草案说明，并提供必要的参阅资料。法规草案的说明，应当阐明立法的指导思想、依据、必要性和主要内容以及对重大问题协调等方面的情况。在实践中，法规草案说明对设定行政强制、许可、处罚等权力，增加行政经费和编制以及设定公民义务、责任和限制公民权利条文的论证，对重大问题的协调，往往没有详细阐述，甚至没有提及。因此，应当要求提案人在提出法规案时，除了报送法规草案和法规草案的说明外，还要报送以下材料：一是调研论证报告，详细说明调研、论证、征求意见以及政府部门协调的情况，主要意见、建议及其处理情况和理由，并附有关听证会、论证会纪要；二是重要条文的说明，对规定政府权力、经费和编制以及规定公民义务、责任和限制公民权利的条文，注明上位法依据，没有依据的，说明正当性和合法性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

    （二）进一步完善法规案的审议机制

    1、明确各审次的审议重点。立法法和各地人大制定的立法程序规定或条例，未明确地方性法规各审次的审议重点。各审次的审议重点不明确，导致难以有针对性地审议法规草案各个方面的问题，不利于及时发现法规草案中的地方保护和部门利益倾向。为此，必须对各审次的审议重点予以明确：有关专门委员会重点审议立法的必要性、可行性，法规草案是否在说明、调研论证报告和重要条文的说明中得到充分阐述，有关专业问题以及主要分歧意见的协调解决等方面。人大常委会对法规草案进行第一次审议，重点审议法规草案说明、调研论证报告和重要条文说明的内容以及法规草案中与之相对应的条文。法制委员会重点审议法规草案是否与上位法相抵触、与同位法相协调，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面的意见进行统一审议。人大常委会第二次审议重点审议法规草案的修改情况。

    2、增强调研论证工作的针对性。有关专门委员会、常委会和法制委员会在审议前应当针对各自的审议重点开展调研论证；各调研论证主体要尽量避免重复工作，做到调研论证资源的共享。有关专门委员会重点就立法的必要性和可行性、法规案中调研论证报告的真实性、重要条文是否得到充分说明、相关专业问题等进行调研论证；常委会就重要条文的合法性、合理性进行调研论证；法制委员会和常委会立法工作机构在有关专门委员会和常委会调研论证、审议的基础上，就合法性和有争议的问题进一步调研论证。

    3、保证法规案审议的时间。会期安排过紧，使常委会组成人员无法有效表达对法规草案的意见。应按照一个法规案审议的时间至少为半个工作日的标准安排常委会的会期。

    4、丰富法规案审议的方式。人大常委会审议法规案一般以分组会议的形式进行，优点是在一定时间内有更多的常委会组成人员发表意见，不足是意见较为分散，不同组之间的意见相互不了解。应多进行全体会议审议或者联组会议审议，让意见不同的组成人员在更大范围内进行交流和沟通，增加审议的深度。

    5、建立和推行审议辩论机制。审议辩论能够使存在疑问的条文的利弊得到权衡，进而得出比较鲜明、正确的结论或找到解决问题的最佳方案，有效减少带有地方保护和部门利益倾向的内容。

    6、规范审议程序。同一次常委会会议审议多个法规案时，应逐个进行审议，而不宜同时进行。为了改变常委会组成人员在分组审议时交流互动少、深度不够的状况，法规案的审议应分步进行：第一步，出席会议的每位组成人员发表意见；第二步，就主要意见和有分歧的意见进行讨论，提出对策性建议，讨论中可以要求列席会议有关人员作出必要解释和说明；第三步，会议召集人对审议情况进行归纳、总结。

    7、建立同一法规案的隔次审议制。延长同一法规案两次审议的间隔期。比较切实可行的是隔一次常委会审议，这样就有四个月时间来开展法规草案的征求意见、调研、论证、修改、统一审议等工作，有利于保证法规质量。

    8、法规案审议、辩论过程对媒体开放，尝试通过电视或互联网对法规案的审议和辩论进行现场直播。

    （三）进一步完善法规案的表决机制

    为了准确表达常委会组成人员在法规草案某个问题上的个人意志并体现多数人的真实意向，防止地方保护和部门利益倾向的条款通过，地方人大常委会在审议过程中可以启动个别条款单独表决制度。在审议中，对某一条款内容是否带有地方保护和部门利益倾向，或对带有地方保护和部门利益倾向的条款的修改方案存在分歧时，达到一定人数的常委会组成人员提出要求，就应当启动单项表决。单项表决可以以绝对多数通过（如三分之二或四分之三等）为原则。

    （四）进一步完善引导公众有序参与立法的工作机制

    1、尽可能增强立法的透明度，拓宽公众参与立法的渠道

    在方式上，充分利用报纸、电视、网站、微博、微信、立法工作联系点等多种渠道，为公众和立法机关搭建沟通、互动的平台，及时反映公众的意见和建议，反馈立法机关的研究修改法规草案的情况和说明。在内容上，要尽可能全面，以多种形式向社会介绍立法目的、法规草案的主要内容，尽可能公开法规草案和修改的说明、调研论证报告和重要条文的说明以及关于法规草案的争议焦点，要公开立法机关详细的联系方式，公布公众在立法过程中的有关权利，如建议举行立法听证会的权利等。邀请新闻媒体参与法规案起草、调研、公开征求意见、常委会和委员会审议、法规颁布实施等立法过程中的重要环节，以公众喜闻乐见的形式，对立法活动进行跟踪报道和深度报道，鼓励和引导公众有序参与立法活动。

    2、建立公众参与立法的回应制度

    对于通过各种方式征求来的对法规草案的意见、建议，立法机关应当向意见、建议的提出者反馈意见、建议的处理情况及处理理由，并对其支持地方立法工作表示感谢。因意见、建议太多，不可能做到一一回复时，可以将意见、建议的处理情况及处理理由汇总，通过网站和报纸集中回复。

    3、给予参与者一定的激励

    对参与者给予一定的物质补贴，如一定的食宿费、交通费、资料费等。对于参与积极性高、见解有研究价值的公民，立法机关应予以适当的物质或精神奖励，并与其建立经常的联系，以便在以后的立法工作中主动征求意见，或者邀请他们参加立法座谈会、论证会、听证会，列席常委会、专门委员会审议法规案的会议。

    （五）进一步完善立法后评估机制

    各地立法后评估实践了很多年，但仍未走上制度化、常态化的轨道。为了更有效发挥立法后评估在防止地方保护和部门利益倾向上的作用，应当及时对立法后评估实践进行全面深入细致的总结分析，在此基础上制定完善的立法后评估制度，对立法后评估的主体、对象、原则、内容、标准、方法、程序、评估结果的效力等进行规范。如，在评估主体方面，明确地方人大常委会为立法后评估的责任主体，责任主体可以根据工作需要委托人大专门委员会、常委会立法工作机构实施评估，也可以通过招标等竞争方式委托专业机构进行评估；在评估对象方面，明确法规施行后每五年进行一次评估，对执法检查，人大代表的建议、批评和意见，司法建议以及公民来信来访中反映问题突出的法规，应当进行评估；在评估内容方面，将是否带有地方保护和部门利益倾向作为重要内容；在评估结果的效力方面，明确评估结果应当作为修改、废止法规的重要依据，经评估需要修改或废止的法规，应当按照法定程序予以修改或废止。总之，建立完善的立法后评估制度，有利于保障立法后评估的实效，有效防止地方立法中地方保护和部门利益倾向。