创新地方立法思路 助推全面深化改革（长沙市）

    全面深化改革是我们党在新的历史起点上顺应时代要求和人民群众期待作出的重大抉择，是一种系统性的、深层次的、多领域的利益格局调整。习总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。立法作为创制普遍行为规则的政治行为，必须对全面深化改革作出积极回应，充分发挥立法的引领和推动作用。地方立法作为我国立法体制的重要组成部分，如何在全面深化改革中充分发挥自身优势和作用，是需要认真研究的一个重要课题。

    一、新时期地方立法应遵循的理念和价值取向

    立法的价值理念根植于社会现实中，是立法的核心问题，其指引着立法方向，决定着立法的最终效果。当前，我国社会最大的现实任务就是全面深化改革，依照党的十八届三中全会精神，新时期的地方立法思路应当着重把握以下几个方面。

    （一）以求实创新为立法指导理念

    全面深化改革的范围之广、程度之深、难度之大，没有现成的经验可供借鉴，只有通过求实，才能够全面认识现实生活中存在的问题，只有从存在的问题入手，才会找到工作着力点，进而把握事物的发展规律和方向，在此基础上，思想和制度创新才能成为可能。就新时期的地方立法工作而言，创新最重要的是要坚持“三个进一步解放”，即进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，这“三个进一步解放”既是改革的核心，也是改革的目的。地方应在立法权限内，遵循法制统一原则，将凡是有利于“三个进一步解放”的项目，都列为立法重点；凡是符合“三个进一步解放”的观念和制度创新，都纳入到地方性法规中来，使地方性法规保持一定的前瞻性；凡是起反作用或者阻碍作用的，都及时地修改或者废止，为全面深化改革扫除障碍。

    （二）以公平正义为立法价值目标

    公平正义是全面深化改革的重要价值取向。长期以来，现实生活中存在不公平、不正义现象，比如教育、就业机会不均等、收入分配差距拉大、社会保障体系“碎片化”等。随着我国经济社会的发展，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对有损公平正义的问题关注度越来越高，反映越来越强烈。如果不能创造更加公平正义的社会环境，甚至导致更多不公平不正义，那么改革就失去了意义，也不可能持续。从根本上讲，公平正义的实现要靠制度建设来保障，要通过创新制度安排，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平正义体系，保障公民平等参与、平等发展的权利。地方立法作为制度安排的重要方式，应始终以公平正义为立法价值目标，合理解决公权和私权以及私权之间的利益分配问题，哪里严重违背公平正义，哪里就重点规范，以坚定全社会的改革信念，保障改革的持续推进。

    （三）以科学民主为立法质量保障

    全面深化改革必须在法治轨道上运行，法治首先是良法之治，只有制定出高质量的良法，才能确保法律规范在执行、适用和遵守过程中发挥应有的作用。当前，各种社会矛盾错综复杂，不同区域、行业、群体的利益诉求空前多样化，全社会在许多问题上达成改革共识、形成改革合力的难度越来越大，如何在愈加嘈杂的声音里最大化公约数，是立法者必须不断探索的重大问题，也是衡量法律规范是否为良法的重要标准。我国宪法规定，一切权力属于人民，作为立法权运行结果的法律规范必然要集中反映人民的意志。同时，立法本身还是一门科学，必须符合所调整事项的发展规律，尽可能地反映其本质和要求，只有通过充分调研、严密论证和广泛的民意征集，才能最终保证立法的科学性。因此，在新的历史时期，地方立法仍须坚持并不断创新民主立法和科学立法，使全面深化改革有良法可依。

    二、进一步改进地方立法工作的建议

    （一）拓展地方立法空间，激发制度创新活力

    全面深化改革对各方利益的深刻调整，必将为地方立法带来新的契机。作为我国立法体制的重要组成部分，地方立法在保障国家法律法规顺利实施和制度创新上发挥着重要作用，在新的历史时期，只有进一步拓展、明晰地方立法空间，才能最大限度激发地方的制度创新活力。

    一是明确立法权限划分。虽然地方组织法和立法法对中央和地方的立法权限进行了划分，但对各级立法主体的立法事项范围界定不清，从而导致地方要么立法权行使不充分，要么重复立法，甚至可能因为对制度创新的边界把握不准而被认定为越权立法，因此，既要明确中央和地方立法权限划分，还要明确省、市两级立法权限划分，使地方能够较准确地把握其立法空间。

    二是适时取消较大的市法规报批程序。经过几十年的探索，较大的市已积累了一定的立法经验，已普遍建立保障合法立法的制度，立法机构和立法队伍建设基本上能够满足立法工作的需要，取消报批程序不会影响较大的市法规质量。改报批为备案后，省级人大常委会依然可以指导和监督较大的市立法工作。对于较大的市而言，报批程序不但拉长了立法周期，降低了立法效率，而且某种程度上削弱了其制度创设自主权。因此，取消报批程序既有必要性也有可行性，不但可以提高较大的市立法效率，还可以释放其制度创新空间。

    三是修改行政处罚法等相关法律，给地方立法预留合理空间。现实生活中，违反行政管理秩序的行为和形式多样，加之新生事物层出不穷，上位法予以行政处罚的行为难以涵盖所有情况，并且各地差异较大，处罚幅度也难以完全符合各地实际需要。而地方性法规因行政处罚法的限制，又无法对上位法遗漏的、新出现的违法行为以及地方的特殊需要作出创制性、有针对性的规定。这必然导致上位法设定的行政处罚在一些地方针对性不强，影响法律的实施效果；同时还会导致部分违法行为没有相应的行政处罚，不利于社会管理秩序的维护。因此，有必要修改行政处罚法等相关法律，授权地方对一些行政处罚先行先试，以适应改革需要，确保改革能够在局部区域、领域先行推进。

    四是赋予国家综合配套改革试验区一定的特区立法权。目前，我国已设立了12个综合配套改革试验区，目的在于以改革的手段整体推动国家的全面发展。综合配套改革试验区虽然和经济特区的产生背景、定位和任务不同，但都是为国家的全方位改革探路。任何改革都离不开制度创新，在特区立法权的支撑和推动下，经济特区顺应改革的需要，对许多事项作出了突破上位法的规定，引领和保障了改革的成功推进。和特区立法不同，一般地方立法受上位法的限制较大，在法制统一原则下，很多遵循“三个进一步解放”的制度创新在法律层面上难以实现，这种有任务、无权力资源支撑的局面，不利于地方立法对改革的探索、引领和推动。

    （二）力争“立改废”同步进行，确保改革于法有据

    “改革必须于法有据”客观上要求在处理改革和立法的关系上做到先立后破，使改革在法律框架下推进。具体到地方立法，要做到“立、改、废”同步进行，抓紧制定全面深化改革亟需的、条件成熟的法规，及时修改、废止与全面深化改革不相适应的法规，发挥立法对改革的引领和推动作用。

    一是加强重点领域和关键环节立法。改革涉及的领域很多，分主次、轻重和缓急，要从重点领域和关键环节的立法着手，逐步带动解决其他方面的问题。在制定立法规（计）划时，要优先考虑重点领域和关键环节的立法项目，待重点领域和关键环节有法可依后，再依法逐步推动重点领域和关键环节的改革。

    二是加快地方性法规清理。法规清理工作有利于发现法规中存在的不适应、不一致问题，为改革的顺利推进扫除制度障碍。地方须对法规进行全面梳理，对不符合改革要求的及时予以修改或者废止。同时，随着上位法的大量修改，与上位法相抵触的地方性法规条文也须进行清理，以维护国家法制统一，如根据党的十八届三中全会精神“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，涉及行政许可的大量法律必将面临修改，进而导致地方性法规中的行政许可条款被集中清理。除此之外，相关政策导向的变化也会导致法规清理，如中央出台户籍制度改革意见后，地方性法规中与户籍挂钩的一些不适应、不一致的条款也应尽快清理。

    三是完善立法评估制度。立法评估分为立法前评估、立法中评估和立法后评估三种。立法前评估一直以来都有，因为其直接关系到立法项目是否必要，但还不够完善，主要表现为对立法风险、立法成本与效益等事项的评估不足或者缺失；立法中评估贯穿法规起草、审议、通过等诸多环节，同样也需要完善，尤其是立法廉洁性评估还未有效实施；相比而言，立法后评估长时间被忽视，在实践中还处于探索阶段。今后，要不断探索完善立法评估制度，通过规范评估主体、程序、指标等尽可能保证评估结果的客观性、科学性和准确性，提高评估结果的利用率，使其真正成为法规“立改废”的依据。

    （三）创新公民有序参与立法方式，力求充分体现民意

    公民有序参与立法是构建完善的利益表达机制、均衡协调多元利益的必由之路，地方立法对此已进行了诸多探索，如通过召开听证会、论证会、座谈会以及在报纸上刊登法规草案的方式向公众征求意见，邀请公民、人大代表旁听常委会会议等，体现了立法的民主性和科学性。尽管如此，传统的立法参与方式无论在广度上还是深度上都越来越难以满足进一步提高立法质量的要求，尤其是在全面深化改革时期，许多制度创新都是难啃的硬骨头，民意只有体现得越充分，才越有利于找到各种利益的最佳平衡点。因此，还需进一步创新公民有序参与立法的方式。

    一是充分利用网络平台。相比于传统媒介，网络信息传播不但速度快、成本低，并且有良好的互动性，这些优势可使网络成为扩大意见征集范围、促进公民和立法机关沟通的最佳途径。立法机关可以开通微博、微信，及时在平台上发布立法动态信息并开通评论功能，如公布法规草案、公众场外讨论和常委会审议同步进行等，既能让公众及时、充分了解立法相关信息，又保障了公众自由发表意见的权利。

    二是发挥法律服务专业机构和各类协会的作用。立法机关要加强与法律服务专业机构的合作，如通过招标方式向律师事务所购买服务，委托其承担某些领域的法规起草任务，提高法规起草效率和质量。除此之外，还要发挥各类协会的积极作用，协会服务于特定的利益群体，有很强的代表性，对特定行业、职业、群体的了解很充分，其参与立法能够加强公众和立法机关的沟通效率和能力，进而提升公众参与立法的水平。

    三是建立健全公众意见采纳、反馈机制。立法机关对于人大代表提交的议案、建议和意见要高度重视，不但要及时办理回复，还要将之作为法规“立改废”的重要依据，并邀请相关人大代表参与常委会的立法活动。对于通过听证会、座谈会、论证会以及各种媒介征集的意见，要及时告知或是公告意见征集情况，包括征集到的意见条数、采纳了多少条、不采纳的理由等。对于立法中的难点和不足，要及时向公众解释制度创新的外部条件约束，如经济社会发展水平、本地特殊情况、上位法的相关限定等，引导公众对立法结果保持合理预期。

    （四）强化立法队伍建设，着力提升法规质量

    一是要进一步提高地方人大常委会组成人员的立法水平。常委会组成人员是地方性法规的审议、决定主体，他们来自不同领域，社会阅历丰富，为审议法规提供了多个视角，有利于法规体现各方利益。同时也应看到，大多数常委会组成人员缺乏足够的法律知识储备，对立法事项也缺乏充分了解，难以开展高水平审议。对此，除了加强政治素养、法律知识学习外，常委会还有必要根据立法项目的特殊情况有针对性地对组成人员进行专题培训。同时，还要加强常委会组成人员对立法项目的调研，可以考虑将立法项目的调研列入常委会年度调研计划，以增强工作的联动性、针对性。

    二是要加强地方人大立法队伍建设。首先，高度重视立法工作人员的选拔，尤其是注重选拔具有多学科背景以及实务经验丰富的法律人才，并且要放宽立法工作人员入机关的年龄限制；其次，探索立法工作人员职业化道路，建立准入资质，培养既稳定又优质的立法职业队伍；再次，加强对立法工作人员的培养，要创造机会让立法工作人员多参加立法理论、实务培训，多到外地交流学习，拓宽其视野，开阔其思路。

    三是注重立法专家库建设。专家参与立法是坚持科学立法、民主立法的必然要求，立法专家库由各个领域的专家组成，可视作立法机关的智囊团，能够有效弥补立法机关专职立法人员的局限性，还能有效遏制部门利益倾向，极大地保证地方性法规的质量。地方立法机关应向社会公开专家选聘标准、公示入选专家名单，明确立法专家库的工作机制、专家职责和聘期等具体内容，确保专家参与立法工作经常化、制度化和规范化，充分发挥其积极作用。