在改革创新中开创地方立法工作的新局面（广州市）

    党的十八大以来,习近平总书记多次就法治建设发表重要讲话,并就立法工作提出明确要求,勾勒出一幅法治建设的新蓝图。十二届全国人大及其常委会成立以来,张德江委员长多次就立法工作发表意见,明确指出立法工作是人大及其常委会最重要的工作,概括提出新形势下立法工作的总体要求,系统阐述科学立法、民主立法的深刻内涵。所有这些,为我们在新的起点上推进立法工作指明了方向。我市充分认识做好新时期地方立法工作的重大意义，按照更高的标准和要求，进一步推动我市地方立法工作与时俱进、创新发展，开辟立法工作的新局面。

    一、树立新的立法工作导向，确保法规有效管用

    习近平总书记指出，人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国；越是强调法治,越是要提高立法质量。张德江委员长指出，要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用。目前，全国各地每年都制定不少的地方性法规，多年累积起来，数量非常庞大，但是相当部分的地方性法规执行不好，有的法规甚至形同虚设，根本没有得到有效实施，这不仅浪费了大量的立法资源，还严重影响法规和人大的权威，影响了人民群众对社会主义法治的信仰，负面效应很大。因此，近三年以来我市将确保法规有效管用作为立法工作的导向，着力提高立法质量，努力使所立之法有足够权威，有效管用，能够切实发挥作用、解决实际问题。

    （一）显著提高法规的针对性、可执行性和刚性

    当前地方性法规普遍存在的主要问题是内容针对性不强，过于宏观抽象，可执行性和可操作性较差，制度设计不合理、处罚面不广、处罚力度不大，刚性不足，导致法规不能有效发挥作用，不能解决实际问题。针对这些问题，我市在三年前提出了“有效管用”的立法要求，法工委和法制委在保障公平合理合法的前提下，将是否有效管用作为立法把关的重中之重，切实提高法规的针对性、可执行性、可操作性和刚性。一是建立和运行“有效管用”的立法保障机制，制定任何法规都对法规内容是否符合有效管用的要求进行充分的论证和严格的审查把关，对不符合要求的，都进行大幅度的修改，增加新的制度、措施，真正做到“针对问题立法、立法解决问题”。二是重点解决制约立法的难点问题，按照抓住每部法规中“关键几条”的要求，妥善平衡和协调法规涉及的不同利益主体之间的关系。对这关键的几条，在熟悉相关背景、掌握其历史及现实状况、把握矛盾焦点的基础上，规定科学可行、明确具体、具有足够刚性的措施，确保法规能够发挥有效的规范作用和社会作用，能够解决所面临的实际问题。三是在增强立法的时效性上下功夫。对于经济社会发展特别是全面深化改革迫切需要的立法，在充分论证的基础上，及时启动立法程序，积极回应社会关切。对于已经明显滞后于现实情况的法规及有关条款，及时予以修改、废止。

    我市近三年以来，由于侧重在有效管用方面进行严格把关，所制定的地方性法规的可执行性和刚性大幅提升。例如，我市早在2001年就颁布出台了《广州市违法建设查处条例》，但是由于法规缺少查处违法建设的有效措施，刚性不足，使得我市查处违法建设的工作收效甚微，违法建设屡禁不止，违法建设的存量越来越大，违法建设已成为城市建设和管理最大的顽疾。为解决这一严重问题，我市于2012年启动了该法规的修订工作。经过充分调研发现要想有效遏制违法建设的势头，除了要加大事后查处的力度，关键是要加强源头管理和控制。为此，在修订法规时，除进一步加大了违法建设的事后查处力度，将违法建设的源头控制作为重点制度作了全面有力的规定：一是规定自来水、电力、燃气、电信、有线电视以及电梯生产、安装等企业不得为没有建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者建设工程规划验收合格证的建设工程项目提供临时性或者永久性服务。二是要求建设工程设计单位不得为没有建设工程规划许可证的建设项目出具正式的设计施工图纸；建筑施工单位和个人、工程监理单位不得承建或者监理没有建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的建设项目；出售预拌混凝土的单位或者个人不得向没有建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的建设项目出售预拌混凝土。三是规定了较重的罚款和其他法律责任。新法规施行后，效果很好。又如，《中华人民共和国文物保护法》规定，建设单位取得建设用地后，在开工前申请文物考古调查勘探。这一规定存在以下问题：一是若经勘探发现地下有文物埋藏，会影响建设工期，有的对工期还会产生严重影响，如果发现重要的不可移动文物，政府还要承担巨额费用收回用地，建设单位也遭受重大损失。二是有的建设单位为避免各种不可确定性，不申请考古调查、勘探，发现文物时不报告，甚至偷偷将文物毁掉。这既不利于文物保护，也不利于工程建设。为切实解决这一问题，我们经过多方调研，在制定《广州市文物保护规定》时，明确规定在文物埋藏区范围内，属于出让国有建设用地使用权的，在出让该地块前，由政府有关部门先行组织考古调查勘探，所需经费在土地出让时纳入用地成本，确保所出让的土地是没有文物埋藏的净地。这样的制度设置，具有很强的合理性和可操作性，既更加有利于文物保护，又更加有利于工程建设，彻底解决了文物保护与工程建设之间的矛盾。目前法规的实施取得了非常好的效果。

    （二）组织开展法规实施情况专题调研

    为了解我市现行地方性法规的实施是否有效管用，了解其在这方面存在的问题，我们于2013年选择了20件与市民群众切身利益密切相关、公众普遍关注的环境与资源保护、城市建设与管理、民生与社会管理、市场秩序管理等方面的法规，委托广州大学法治研究中心进行专题调研。调研方式包括执法部门对法规的执行情况进行自查、委托专门机构对法规的实施情况进行独立第三方调查、召开一系列座谈会听取意见、开展问卷调查、在市人大常委会门户网站和立法官方微博上公开征求意见、开展实地考察等。根据20份执法部门的自查报告、695份调查问卷及分析数据和征求意见座谈会、实地考察、个别访谈了解的情况，形成了20件法规的20个分报告、4个领域的分类报告和总报告，报告总字数多达51万字。此次法规实施情况专题调研全面细致深入，调研成果质量较高，掌握了20件法规可执行性方面的总体情况和“有效管用”方面存在的具体问题，为今后改进立法工作和修改这些法规提供了重要的基础信息依据。

    （三）建立健全立法后量化评估制度

    立法后评估是地方立法工作的重要内容，可以检验法规各项制度的合理性、可执行性和实效性，从而为地方性法规的立、改、废提供依据；可以总结立法经验，进一步加强和改进立法工作，保障法规有效管用。《广州市人大常委会立法后评估办法》（以下简称《评估办法》）自2012年10月1日起施行，《评估办法》对评估组织、程序、方式和量化评估指标体系等内容作了全面、具体的规定。其最大的亮点是建立了法规的量化评估指标体系，由合法性、合理性、操作性、实效性、协调性和规范性六个部分构成，并按百分制量化六个部分和具体内容的权重分值。评估结果既有定性评价，又有量化的具体分值，能够较为充分、准确地显示法规存在的问题，为法规的修改和废止提供依据。从2013年起，我会每年选择三个左右的法规按法定程序和方式进行立法后评估。去年评估了三个法规，今年选择了《广州市市容环境卫生管理规定》、《广州市城市轨道交通管理条例》、《广州市城市供水用水条例》、《广州市安全生产条例》四个法规进行立法后评估。

    （四）健全法规定期清理制度

    法规定期清理也是保障法规有效管用的重要举措。我市的法规清理工作做得比较主动及时，近六年来共开展了四次大规模的清理。为全面贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，维护社会主义法制统一，保障社会公平正义，今年我们决定对我市现行有效的81件地方性法规进行全面清理。本次工作重点清理五个方面内容，即法规内容的合法性问题；法规内容与党的十八大以来的要求、精神是否不一致的问题；法规内容与国务院及省、市政府行政许可和非行政许可审批改革要求是否一致的问题；我市行政区划调整即黄埔和萝岗两区合并、从化和增城撤市改区后，现行法规的适用性问题和法规的可执行性问题。本次清理委托广州大学法治研究中心进行，清理工作计划在今年十月底前完成。

    二、进一步创新网络立法方式，实现网络立法的常态化和全覆盖

    我委在继续坚持其他民主立法方式的基础上，重点推进网络民主立法，形成了由市人大常委会门户网站立法专版、立法官方微博、立法微信服务平台和社会著名门户网站构成的民主立法网络体系，实现了平台多样化、运行日常化、项目全覆盖的网络立法格局。

    （一）开通广州市地方人大立法的立法专版

    我会今年在市人大信息网上正式开通广州市地方人大立法的立法专版——“广州人大立法”。“广州人大立法”主要开设有立法简介、立法动态、法规征求意见、立法规划计划、立法听证、立法后评估、理论研究、立法资料库等栏目，还设有法规查询系统，方便市民通过输入关键词等方式，查阅我市人大制定的地方性法规。“广州人大立法”将实时更新我市人大立法的工作动态，力求为广大市民群众提供第一手的地方立法信息资讯。同时，“广州人大立法”也是公民发表法规意见和立法建议的重要渠道，是我市人大立法工作的重要对外信息发布平台。今后，“广州人大立法”还将逐步完善，进一步丰富各栏目的内容。

    （二）建立“广州人大立法”微信服务平台

    微信是以移动通讯终端用户为主要目标客户的通讯软件。随着移动互联网的快速发展和移动通讯终端设备的普及，微信的发展速度和规模已经超过微博，成为互动沟通的主要手段。为进一步贯彻民主立法原则，拓宽公众有序参与立法的渠道，提高参与实效，完善网络民主立法体系，我们今年建立了“广州人大立法”微信服务平台。该平台有两大目标人群：一是社会公众。社会公众可以通过微信了解我市立法动态、发表立法意见和建议、查询我市地方性法规、链接立法官方微博。二是常委会组成人员、法制委委员、立法顾问。经过授权认证，上述人员可以充分利用碎片化的时间，通过手机等移动通讯终端随时查阅浏览立法材料，可以相互讨论，也可以向法工委提问和咨询，法工委工作人员及时回应，这有利于常委会组成人员提前熟悉有关情况，提高审议质量。

    （三）规范运作立法官方微博

    我市人大常委会法制工委于2011年6月在腾讯网开设了全国人大系统第一个立法官方微博“广州人大立法”，2012年5月升级为常委会立法官方微博，同时在腾讯网和新浪网开设，成为我市人大常委会对外公布立法信息、收集立法意见、讨论立法内容的网络立法平台。所有立法项目的立法调研、征求意见、常委会审议、公布实施等立法信息，均在立法微博上及时公布，每一个立法项目都将立法内容列为讨论提纲在立法微博中展开讨论、征求意见。截止至今年8月8日，“广州人大立法”官方微博共发布信息731条，关注粉丝有74365个，信息被转发和评论近六千次。为有效运作避免成为“僵尸微博”，市人大常委会还专门制定了《广州市人大常委会立法官方微博管理办法》，对专人管理、信息发布审核和复查、信息跟踪回复、微博管理责任等制度做了规范化的系统规定。为促进微博的良性运转，提高微博专业性和网友关注度，今年法制工委还向社会公开招募了100名微博评论员，并制定了发帖、跟帖评论奖励机制，发动和引导广大网友积极参与我市的地方立法工作。

    （四）与国际互联网著名门户网站合作，积极开展立法民意调查

    我市在制定与市民群众利益密切相关的法规时，均在国际互联网著名门户网站上开展了立法民意调查，近几年来有多件法规在大洋网上进行问卷调查。例如，在制定《广州市未成年人保护规定》的过程中，将法规草案的内容设计成调查问卷在大洋网上开展立法民意调查。据统计，共有近三千名网友填写了调查问卷，法工委根据网友的意见对草案作了相应修改，修改后的法规内容更加科学合理。今年在制定《广州市流溪河流域保护条例》的过程中，将法规草案二次审议稿的内容设计成调查问卷在大洋网上开展立法民意调查，并根据网友的意见对草案二次审议稿作了相应修改，修改后的文本较好地体现和反映了民意。今年下半年还将就《广州市公园条例》、《广州市廉洁城市建设条例》等法规草案在大洋网上进行立法问卷调查。

    （五）推进网上立法听证的常态化

    以往我们的立法听证会都是采取电视直播方式。这些听证会都是在某一固定场所举行，听证人、陈述人、旁听人等均须到听证会现场，并由广州电视台现场直播。从2012年开始，我们开始尝试网上立法听证会。网上立法听证会与传统模式的听证会相比具有突出的特点和优点，网上立法听证会全程在互联网上进行，打破了传统模式听证会的时间、空间和参与人数的局限，大大拓展了公众参与的广度、深度和所提意见的真实度。2012年11月28日至12月4日，市人大常委会在大洋网上成功举行了《广州市社会医疗保险条例》立法听证会，在全国首开网上立法听证的先河。网上点击量高达122084万人次，网友参与投票和评论6353人次，发表意见、建议和评论919人次，创造了此前公众参与地方立法规模的历史之最。今年9月，我们将在大洋网召开《广州市公园条例》网上立法听证会，就公园内广场舞等噪音扰民、机动车和宠物入园、占用公园场地进行高端餐饮及会所经营等问题的规范进行立法听证。听证陈述人由市人大代表、市政协委员、专家学者、行政主管部门的代表、公园管理机构的代表和市民代表组成。听证会程序分为陈述人陈述观点、听证人提问、陈述人辩论、陈述人最后陈述、主办方小结五个环节，听证时间为一周。今后我们将做到凡是与市民群众切身利益密切相关的立法项目都举行网上立法听证会，逐步推进网上立法听证的常态化。

    三、进一步完善立法制度机制，坚持推进精细化立法

    我市长期致力于立法机制建设，通过不断开拓创新，努力打造民主立法和科学立法的广州品牌，在民主立法和科学立法方面形成了较系统的立法制度。十八大以来，我们继续大胆探索、努力创新，进一步加强制度机制建设，坚持精细化立法，在以下方面作了进一步的强化。

    （一）进一步强化人大代表在地方立法中的主体地位和作用

    党的十八大以来，全国人大更加强调人大代表在立法工作中的主体地位和作用，要求进一步推进人大代表参与立法工作，充分发挥代表在立法工作中的作用。我市人大常委会认真贯彻落实这一要求，从保证人民当家作主的政治高度出发，支持、规范和保障人大代表参与地方立法工作，采取措施畅通代表在立法各个阶段参与的渠道，使代表在立法中的作用得到进一步发挥。一是在制定立法计划阶段，通过座谈会、书面信函等多种方式，征求人大代表的意见和建议。我市自2011年起，每年制定立法计划均发函征求全部600多名市人大代表的意见，并召开部分人大代表专场征求意见座谈会。二是在法规审议阶段，广泛征求代表意见，邀请相关市人大代表列席法制委员会和常委会会议，共同审议法规草案。法制工委每制定一个法规，都组织召开数场专门征求人大代表意见的座谈会。今年开始，除了召开人大代表专场座谈会，还每个法规都征求全部600多名市人大代表的意见。对人大代表提出的意见，我们都认真研究，尽可能吸收到法规草案中。三是在法规实施阶段，积极组织人大代表参加执法检查，邀请人大代表参与到立法后评估工作中来。注意把检查法规执行的情况与客观评价法规的质量结合起来，实事求是地提出法规内容方面存在的问题，提出修改完善的建议。在立法后评估工作中，评估组均有一定比例的人大代表参加。在评估过程中，还会召开人大代表专场征求意见座谈会。

    （二）进一步加大立法协调力度

    党的十八大报告指出，人大“要推进科学立法”、“加强立法工作组织协调”。张德江委员长也多次提出要加强立法协调。为此，近几年来我们也积极探索和创新加强地方立法协调的措施和方法。一是加强法规立项环节的组织协调。地方立法的议题和需求很多，地方人大及其常委会要使立法与改革决策同步，必须对各方面提出的立法项目进行科学筛选和统筹，加强对立项环节的组织协调。我市紧密结合本地区经济社会的发展需要，主动开展研究，建立法规立项标准体系和立法计划项目库，并采取有效措施扩大立项征求意见的范围，确保将有限的立法资源用在刀刃上。二是加强法规起草环节的组织协调。法规起草是表现立法意图的关键环节，起草的质量直接关系审议活动能否有效地开展。在法规起草环节，我们坚持督促起草单位做到任务、时间、组织、责任“四落实”，确保按照立法计划及时提请审议，维护立法规划和计划的严肃性。三是加强法规审议环节的多方协调。多方协调会制度是我市长期坚持的一项重要制度。这两年我会法工委制定的每一个法规均先后召开了多次多方协调会，有的多达七八次，确保与市政府法制办、法规起草单位或行政主管部门、其他各相关行政管理部门、本会其他工委、省人大常委会法工委等部门在重点问题上达成一致意见。确实不能形成共识的，由法制委员会在统一审议时决定，重大问题则向常委会主任会议报告，由主任会议决定。

    （三）进一步加大实地调研力度

    立法调研是地方立法的前提和基础。根据张德江委员长在广东视察时有关加强立法调研的讲话精神，我会这两年进一步加大立法调研的力度，做到制定每一部法规都多次到相关部门、单位、基层社区和现场进行立法调研，到第一线了解实际情况，直接听取相关部门、单位、市民群众和行政相对人的意见和建议，调研次数多，调研面较广，调研成果应用充分，成效很好。一是调研的次数成倍增加。每个法规都进行多次实地调研。如《广州市社会医疗保险条例》先后实地调研了五次，去年在制定《广州市流溪河流域保护条例》时，连续进行了三次从源头到河口的全流域实地调研。二是调研的计划性和针对性得到显著增强。开展实地调研均事先制定较周密的调研计划，科学选定调研的内容、地点和对象。在选择调研内容时，注重点面结合，既就法规内容进行全面调研，又就一些专门问题进行重点调研。在确定调研地点和对象时，按照“相关性、代表性”原则，主要选择与法规内容具有直接利害关系、具有最佳代表性的地区、单位和个人。三是参与调研的人员范围得到进一步扩大。每次实地调研均邀请部分常委会组成人员、法制委员会委员、法制专业小组代表以及部分立法顾问或者立法咨询专家参加。四是调研成果的运用得以落到实处。实地调研结束后，安排专人整理调研情况，认真归纳综合有关方面提出的意见，在修改法规时，根据调研收集的意见和调研掌握的实际情况对法规进行修改完善。